行政訴訟管轄地方化有哪些

我們就以上海地區(qū)的典例來詳細(xì)說明行政訴訟管轄地方化有那么方面。

今年8月10日，行政案件集中管轄改革試點(diǎn)以來，上海鐵路運(yùn)輸法院首次公開開庭審理“民告官”案件，院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)，被告上海市長(zhǎng)寧區(qū)人社局的副局長(zhǎng)等出庭應(yīng)訴。

2014年12月28日，全國(guó)首家跨行政區(qū)劃法院——上海市第三中級(jí)人民法院在浦東張江高科園區(qū)內(nèi)成立，上海法院的行政案件集中管轄改革試點(diǎn)工作從此拉開帷幕。

一年半后，上海法院在跨行政區(qū)劃法院改革上又邁出堅(jiān)實(shí)一步。今年7月1日，根據(jù)《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于開展行政案件集中管轄改革試點(diǎn)的公告》，上海鐵路運(yùn)輸法院依法管轄原由靜安、虹口、普陀、長(zhǎng)寧四個(gè)基層法院管轄的一審行政案件、原由上鐵法院管轄的上海市軌道交通運(yùn)營(yíng)區(qū)域內(nèi)發(fā)生的一審行政案件，以及上級(jí)法院指定管轄的其他一審行政案件。

什么是行政集中管轄?它的意義是什么?上海對(duì)此如何布局?身處審判一線的行政法官們感受如何?帶著這些問題，記者走訪了上海三中院和上海鐵路運(yùn)輸法院。

兼顧大膽開拓和步子穩(wěn)妥

凡是對(duì)行政訴訟發(fā)展歷史有所了解的人都知道，我國(guó)從上世紀(jì)90年代起才有了俗稱“民告官”的行政訴訟機(jī)制，這一機(jī)制的出現(xiàn)為以司法方式監(jiān)督、制約行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為打開了一扇窗。此后，全國(guó)法院受理的行政案件幾乎涉及了所有行政管理領(lǐng)域，法院通過司法審查，對(duì)于具有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織的行政不作為，依法判決其履行法定職責(zé);對(duì)于違法或者顯失公正的行政行為判決撤銷、變更或者重新作出行政行為，這些裁判有力促進(jìn)了依法行政。

但同時(shí)，一個(gè)問題逐漸浮出水面——隨著行政案件的不斷增加，公眾維權(quán)意識(shí)的不斷提升，理論界和實(shí)務(wù)界開始關(guān)注“當(dāng)?shù)胤ㄔ簩徖懋?dāng)?shù)卣陌讣边@一行政訴訟模式是否存在地方利益“小算盤”的弊病?有沒有“不但可以改善行政審判司法環(huán)境，統(tǒng)一司法尺度，提高行政審判公信力，還能合理配置司法資源、提高司法效率”的做法?

2013年，最高人民法院在《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》中提出了“集中管轄”的概念，《通知》這樣描述：“行政案件相對(duì)集中管轄，就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。”之后，黨的十八屆四中全會(huì)又提出了“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”的改革任務(wù)。

在這樣的歷史背景下，上海市第三中級(jí)人民法院誕生了。萬事開頭難。作為“第一個(gè)吃螃蟹的人”，上海三中院非常清楚這項(xiàng)改革任務(wù)是一個(gè)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅需要大膽開拓，還要求步子穩(wěn)妥、方法適當(dāng)。

于是，從建院伊始，上海三中院便遵循“透明度高、權(quán)威度高、滿意度高”的原則，開通網(wǎng)站、微博、微信，在全國(guó)首創(chuàng)立案清單制度，制定全國(guó)首個(gè)《行政訴訟釋明規(guī)則》和《一審行政案件適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硪?guī)則》，并不斷完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制。

倒逼行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)法能力

“法院鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，不僅是為了創(chuàng)造一個(gè)行政機(jī)關(guān)與老百姓平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，促進(jìn)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，更是為了通過應(yīng)訴來不斷提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力，盡可能減少矛盾發(fā)生。”上海三中院副院長(zhǎng)璩*榮告訴記者。

記者注意到，其實(shí)早在本世紀(jì)初，上海的各家法院就已經(jīng)開始嘗試鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴這一做法。2004年，上海市浦東新區(qū)人民法院開庭審理**通訊科技有限公司訴浦東新區(qū)出入境檢驗(yàn)檢疫局行政處罰一案，由于此案是檢驗(yàn)檢疫局成立以來處罰金額最大的案件，該局副局長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴。而在之前的上海法院行政訴訟中，如果行政機(jī)關(guān)作被告，很少由行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，一般由機(jī)關(guān)工作人員和律師代理出庭。

“行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，可以更加直接了解法院對(duì)行政行為是怎么進(jìn)行司法審查的，了解法院如何判斷其行為是否合法，這有利于行政機(jī)關(guān)按照司法標(biāo)準(zhǔn)自覺做到依法行政，也能了解自身工作可能存在的不足。”副局長(zhǎng)說。

那么，如今上海三中院是怎么倒逼的行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)法能力的呢?記者來到了上海三中院行政庭庭長(zhǎng)張*忠的辦公室。

47歲的張某有著豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，他向記者介紹了一起該庭審理的政府信息公開案。在這起二審案件中，被上訴人中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)上海監(jiān)管局(以下簡(jiǎn)稱上海保監(jiān)局)委托了該局法制處法律事務(wù)科科長(zhǎng)黃*焱出庭應(yīng)訴。

記者翻看卷宗，發(fā)現(xiàn)上訴人徐某因保險(xiǎn)合同糾紛在法院打了數(shù)起官司，均以敗訴告終。2015年3月，上海保監(jiān)局收到徐某提交的信息公開申請(qǐng)，徐某要求該局公開四項(xiàng)信息，這些“信息”其實(shí)都需要上海保監(jiān)局對(duì)相關(guān)處理情況進(jìn)行整理匯總而成。由于還沒有做過相關(guān)內(nèi)容的整理，上海保監(jiān)局依據(jù)政府信息公開條例的規(guī)定，答復(fù)徐某政府信息不存在。徐某對(duì)此答復(fù)不服，向中國(guó)保監(jiān)會(huì)提出復(fù)議，中國(guó)保監(jiān)會(huì)認(rèn)定答復(fù)書程序合法、適用法律正確。徐某遂將中國(guó)保監(jiān)會(huì)和上海保監(jiān)局一同訴至法院，一審敗訴后，徐某又上訴至上海三中院。

“根據(jù)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的信息公開義務(wù)僅指其在履行行政管理職責(zé)中已經(jīng)制作或獲取的信息，并沒有整理匯總信息的義務(wù)，所以我們最終駁回了徐某的上訴，維持原判。”張*忠說，“不過，上海保監(jiān)局的被訴行政行為雖然具有合法性，但它在給申請(qǐng)人的答復(fù)書中并沒有寫明具體適用的條款，存在瑕疵。為了避免這類情況再次發(fā)生，我們?cè)谛泻笙蛏虾１１O(jiān)局發(fā)出了一份司法建議書，建議其加強(qiáng)法規(guī)學(xué)習(xí)和內(nèi)部審查，避免文書遺漏，規(guī)范補(bǔ)正告知，合理運(yùn)用程序。”

當(dāng)記者問及“為何這次行政機(jī)關(guān)出庭的不是行政首長(zhǎng)”時(shí)，張某回答說：“隨著近年來案件數(shù)量的上升，每個(gè)案件都由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭確實(shí)很難做到，而且當(dāng)事人來法院打行政官司，目的是要解決實(shí)質(zhì)性的問題。所以我們現(xiàn)在也適當(dāng)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴人員的范圍，正職、副職出庭當(dāng)然最好，部門負(fù)責(zé)人也可以，關(guān)鍵是讓行政機(jī)關(guān)在訴訟中直觀地認(rèn)識(shí)到自己的行政行為是否存在瑕疵紕漏，倒逼他們提升執(zhí)法水平，最終實(shí)實(shí)在在地為當(dāng)事人解決問題。”

讓當(dāng)事人有獲得感

今年7月1日，上海鐵路運(yùn)輸法院正式對(duì)外受理原由靜安、虹口、普陀、長(zhǎng)寧四家基層法院管轄的一審行政案件。

根據(jù)之前的新行政訴訟法及最高人民法院相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院的北京、上海，可以逐步將行政案件向跨行政區(qū)劃法院及兩地鐵路運(yùn)輸法院集中。

7月29日，上海鐵路運(yùn)輸法院四樓會(huì)議室內(nèi)氣氛熱烈，來自四家基層法院行政庭的27名“新成員”興致勃勃地交流著各自來到新法院的體會(huì)，一支充滿活力、敢于迎接挑戰(zhàn)的“生力軍”在上鐵法院開始“發(fā)力”。

“集中管轄之后，行政審判與行政區(qū)劃分離，減少了外部干擾，法官辦案更有底氣了。”一位行政法官笑著說。

“原先我們?cè)诟髯苑ㄔ海バ∪松伲畣未颡?dú)斗’，現(xiàn)在集中起來力量大了，也更加專業(yè)了。”一位法官助理感慨道。

一個(gè)月后，上鐵法院行政一庭法官汪*云開庭審理了原告吳某訴被告上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開答復(fù)5起案件。

吳某是靜安區(qū)一處房屋的產(chǎn)權(quán)人之一，在房屋拆遷時(shí)，由于吳某提出了過高要求，其他產(chǎn)權(quán)人為保護(hù)自己的利益不受影響，與拆遷方簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議。不久，房屋被拆除，但吳某和另外一個(gè)共有產(chǎn)權(quán)人一直沒有拿到補(bǔ)償。2014年起，吳某先后在法院提起了幾十起訴訟，全都圍繞拆遷爭(zhēng)議而起，這些案件有的處于上訴階段，有的則進(jìn)入申訴階段。這次到汪*云手里的，是上鐵法院新受理10起案件中的5起。

汪某很細(xì)心，她立即與拆遷實(shí)施單位聯(lián)系，借閱拆遷資料核實(shí)情況。在翻閱了詳細(xì)的資料后，汪某發(fā)現(xiàn)，吳某的拆遷補(bǔ)償利益確實(shí)受到影響，如果不能妥善地解決這場(chǎng)拆遷爭(zhēng)議，吳某今后會(huì)不斷訴訟和信訪，這不僅造成當(dāng)事人訴累，也影響了社會(huì)穩(wěn)定。

思索再三，汪某決定攬下這個(gè)“分外事”。

汪某找到原、被告開始調(diào)解，她一邊向吳某解釋房屋拆遷有關(guān)的法律法規(guī)政策，指出私房閣樓不計(jì)入建筑面積，降低了吳某的不合理預(yù)期，一邊向拆遷方指出拆遷中的不當(dāng)之處，告知拆遷方涉訴的風(fēng)險(xiǎn)。汪某還專門制發(fā)了協(xié)調(diào)化解爭(zhēng)議建議函，建議拆遷方對(duì)吳某等共有產(chǎn)權(quán)人依法進(jìn)行補(bǔ)償。

10月10日，在汪*云的努力下，吳某以拆遷補(bǔ)償事宜與拆遷人基本協(xié)商一致為由，申請(qǐng)撤回了在上鐵法院審理的10起案件，同時(shí)表示，自己將撤回所有在二審法院的上訴案件以及在上海市高級(jí)人民法院的申訴案件。汪某笑了，她知道，吳某已經(jīng)徹底解開了心結(jié)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年10月31日，短短4個(gè)月間，上鐵法院已收行政案件563件，月均收案數(shù)比集中管轄前四區(qū)法院同期月均收案總和增長(zhǎng)了81.22%。而自8月行政案件實(shí)質(zhì)性審理工作全面開展至今，該院已審結(jié)行政案件185件，一審服判息訴率達(dá)88.17%，其中以協(xié)調(diào)和解方式解決行政爭(zhēng)議的有81件，和解率達(dá)47%。

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