《行政訴訟法》規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查

新《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”結(jié)合上述有關(guān)規(guī)定，可以歸納認(rèn)為新《行政訴訟法》第53條規(guī)定的規(guī)范性文件是指國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定并公布的除規(guī)章以外的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用并具有普遍約束力的各類行政文件。規(guī)范性文件具有以下特征。

一是制定主體的特定性。新《行政訴訟法》第53條規(guī)定的規(guī)范性文件制定主體限定在國務(wù)院部門、地方人民政府及其部門的范圍內(nèi)。關(guān)于國務(wù)院部門的理解和把握，根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定，“國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)根據(jù)職能分為國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)和國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。并且，根據(jù)該條規(guī)定，國務(wù)院辦公廳協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處理國務(wù)院日常工作。國務(wù)院組成部門依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能。國務(wù)院組成部門包括各部、各委員會(huì)、中國人民銀行和審計(jì)署。國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)主管國務(wù)院的某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立的行政管理職能。國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助國務(wù)院總理辦理專門事項(xiàng)，不具有獨(dú)立的行政管理職能。國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)由國務(wù)院組成部門管理，主管特定業(yè)務(wù)，行使行政管理職能。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議定的事項(xiàng)，經(jīng)國務(wù)院同意，由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以規(guī)定臨時(shí)性的行政管理措施。因此，從上述規(guī)定看，新《行政訴訟法》第53條規(guī)定的國務(wù)院部門顯然并不僅限于國務(wù)院組成部門，還包括其他中央國家行政機(jī)關(guān)。地方人民政府及其部門主要包括地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門、省以下實(shí)行垂直管理的部門、縣級(jí)以上人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)。同時(shí)，根據(jù)新《行政訴訟法》第2條第2款規(guī)定，前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。因此，目前承擔(dān)一定行政管理任務(wù)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，如中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國殘疾人聯(lián)合會(huì)等，以及其他法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)實(shí)施公共管理的組織可以在職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件。從上述分析看，新《行政訴訟法》第53條有關(guān)規(guī)范性文件的制定主體顯然是指具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、各級(jí)人民政府及其部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、各級(jí)人民政府及其部門的派出機(jī)構(gòu)由于不具有行政主體資格，無權(quán)制定規(guī)范性文件。

二是文件內(nèi)容的限定性。規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策，依據(jù)法定權(quán)限和程序開展行政管理活動(dòng)的重要方式。規(guī)范性文件的內(nèi)容非常廣泛，涉及管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的諸多方面。一般情況下，國務(wù)院部門、地方人民政府及其部門在法律、行政法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)規(guī)范性文件對(duì)某一方面的行政工作尚未作出明確規(guī)定，或者雖有規(guī)定但規(guī)定不具體、不便操作，以及法律、行政法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)規(guī)范性文件授權(quán)制定規(guī)范性文件時(shí)可以制定規(guī)范性文件。實(shí)踐中，作為規(guī)范性文件應(yīng)符合以下要件：其一，涉及公民、法人以及其他組織權(quán)利義務(wù)的外部行政事項(xiàng)，如果僅涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，不對(duì)公民、法人以及其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，顯然不是規(guī)范性文件;其二，具有規(guī)范性和普遍約束力，規(guī)范性文件的規(guī)范性體現(xiàn)在制定主體有嚴(yán)格的限定，制定程序有嚴(yán)格的要求，規(guī)范性文件一經(jīng)制定并對(duì)外公布即具有普遍約束力，規(guī)范性文件效力范圍內(nèi)的公民、法人以及其他組織必須共同遵守;其三，規(guī)范性文件調(diào)整對(duì)象為不特定的行政相對(duì)人或事項(xiàng);其四，針對(duì)未來事項(xiàng)且需要通過具體行為執(zhí)行或落實(shí)，在一定期限內(nèi)能夠反復(fù)適用。結(jié)合規(guī)范性文件的構(gòu)成要件，一般而言下列文件不屬于新《行政訴訟法》第53條規(guī)定的規(guī)范性文件：規(guī)章;不涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的工作制度、工作程序、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、人事任免、保密、保衛(wèi)等機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的文件、行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行文、轉(zhuǎn)發(fā)文件;對(duì)具體業(yè)務(wù)工作進(jìn)行計(jì)劃、總結(jié)、檢查、部署的文件;標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等技術(shù)性文件;僅涉及特定行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政決定或者批復(fù);其他不涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、不具有普遍約束力或者不可以反復(fù)適用的文件。

三是文件效力的層級(jí)性。在我國行政執(zhí)法體制中，存在數(shù)量可觀的規(guī)范性文件，即“紅頭文件”，雖然不具備“法”的特征，但是卻發(fā)揮著法的作用。有的“紅頭文件”制定存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)，隨意設(shè)定公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)，制定程序隨意性大等問題。并且行政機(jī)關(guān)制定的“紅頭文件”的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政法規(guī)和規(guī)章。在實(shí)踐中，“紅頭文件”實(shí)際適用效力顯得比法律、行政法規(guī)、規(guī)章的效力還要高。根據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，執(zhí)法依據(jù)往往首先選擇“紅頭文件”。為了防止規(guī)范性文件在制定中存在的超越職權(quán)、濫用職權(quán)問題，國務(wù)院部門、地方人民政府及其部門要嚴(yán)格依法制定規(guī)范性文件。規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等事項(xiàng)，以及其他應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)。規(guī)范性文件的效力應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)，比如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等事項(xiàng)作為規(guī)范性文件不得作出規(guī)定。規(guī)范性文件的效力還應(yīng)當(dāng)遵循法律優(yōu)位原則，應(yīng)當(dāng)符合上位法的規(guī)定，不得與上位法相沖突。同時(shí)，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，規(guī)范性文件不得規(guī)定限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人或者其他組織義務(wù)的內(nèi)容。

公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。如果你情況比較復(fù)雜，律霸網(wǎng)也提供律師在線咨詢服務(wù)，歡迎您進(jìn)行法律咨詢。