國家再為了公共設(shè)施建設(shè)或者城市化建設(shè)的需要的時候，往往要進行征地，同時在征地的時候要給予被征地方補償款。但是社會中總會有一些不法分子，想要謀取不法利益，比如說內(nèi)外勾結(jié)騙取征地補償，那么，內(nèi)外勾結(jié)騙取征地補償款如何定性？

一、內(nèi)外勾結(jié)騙補行為性質(zhì)的理論爭議

對各類騙補行為如何適用法律，司法實踐中的認識并不一致。例如，對于騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等社會保險金或者其他社會保險的行為，“有的按詐騙罪追究刑事責(zé)任，有的給予行政處分，有的在追回社會保險金或者待遇后不予處理。”騙補案件以內(nèi)外勾結(jié)共同作案居多，對國家工作人員為自己或者為他人在不同環(huán)節(jié)故意參與騙補行為的定性，實踐中可謂五花八門，常見的罪名認定有以下幾種：

(1)詐騙罪共犯。

(2)貪污罪共犯。

(3)分別構(gòu)成受賄罪與行賄罪。

(4)分別構(gòu)成濫用職權(quán)罪、受賄罪和濫用職權(quán)罪、行賄罪等。 在有限的理論研究文獻中，對內(nèi)外勾結(jié)騙補行為的定性分析也是莫衷一是，大致有以下幾種觀點。第一種觀點認為，構(gòu)成詐騙罪。例如，在甲單位征用土地過程中，土地管理部門的工作人員乙與被征用土地的農(nóng)民丙勾結(jié)，由丙多報土地上的莊稼數(shù)，乙加蓋土地管理局的印章予以證實，進而從甲單位多領(lǐng)補償款。此案中盡管行為人利用了職務(wù)之便，但非法占有的財產(chǎn)并非其主管、管理、經(jīng)營、經(jīng)手的財物，不成立貪污罪，僅成立詐騙罪。第二種觀點認為，此種情況應(yīng)分別定罪。“國家機關(guān)工作人員利用職務(wù)便利與被拆遷人虛構(gòu)補償對象，侵吞補償款的行為構(gòu)成貪污罪，而收受賄賂濫用職權(quán)或者玩忽職守，幫助被拆遷人騙取補償款的行為則可構(gòu)成受賄罪或者濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪。”]第三種觀點認為，此種情況應(yīng)屬于想象競合犯，其行為既符合受賄罪的行為特征，又符合貪污罪的行為特征，應(yīng)屬于想象競合犯，想象競合犯的司法處斷原則是從一重罪處斷，因此，應(yīng)以貪污罪定罪量刑。第四種觀點認為，應(yīng)成立濫用職權(quán)罪。國家工作人員在明知提供的材料不真實的情況下，協(xié)助他人簽訂虛假的補助、補償合同，屬于國家工作人員濫用職權(quán)致使國家利益遭受重大損失的濫用職權(quán)行為。，上述一概而論的定罪觀點均有偏頗和不周全之處。 第一種觀點認為成立詐騙罪是不妥的。盡管乙作為土地管理部門工作人員利用了職務(wù)之便，但因其對甲單位的補償款發(fā)放沒有直接的決定權(quán)，所以，非法占有的并非其主管、管理、經(jīng)營、經(jīng)手的財物，不構(gòu)成貪污罪，僅成立詐騙罪。但筆者認為是否構(gòu)成貪污罪并不是根據(jù)行為人是否有決定權(quán)來認定，許多情況下，貪污罪中的職務(wù)之便可能只是行為人管理公共財物的一個中間環(huán)節(jié)或組成部分，而并非最終決定環(huán)節(jié)。就其所舉的案例看，乙的職責(zé)是補償款發(fā)放的一個環(huán)節(jié)。易言之，乙的管理權(quán)限也是補償款得以正常發(fā)放的一個組成部分。利用這種管理權(quán)限騙取財物的，同樣應(yīng)認定為職務(wù)之便，得以騙取財物的，應(yīng)認定為貪污罪。如果認為只有具有決定權(quán)才是貪污罪中的“職務(wù)之便”，則大大限縮了貪污罪的入罪范圍。 第二種觀點的定罪思路缺乏可操作性。此觀點主張“與被拆遷人虛構(gòu)補償對象，侵吞補償款”的行為構(gòu)成貪污罪，“幫助被拆遷人騙取補償款”的行為構(gòu)成受賄罪，但實踐中兩種行為間很難找到明確的界線，也就無法為實務(wù)中此類案件的定性提供清晰而具體的解決方案。并且此觀點割裂了身份犯與非身份犯行為之間的聯(lián)系，沒有看到身份犯和非身份犯在此類案件中的互動行為和犯意溝通。 第三種觀點認為既構(gòu)成貪污罪又構(gòu)成受賄罪的想象競合也是不能成立的。雖然此類案件不易區(qū)分是構(gòu)成貪污罪還是受賄罪，但針對同一筆涉案財物，貪污或者受賄是相互排斥而不可以同時成立的犯罪。貪污罪和受賄罪雖然都與財物有關(guān)，但財物的來源不同。貪污罪的對象是行為人主管、經(jīng)手、管理的公共財物，即行為人對公共財產(chǎn)具有保管或者管理之職;而受賄罪中受的“賄賂”是他人財物。如果承認行為人可以構(gòu)成貪污罪，則就沒有構(gòu)成受賄罪的余地，反之亦然。因此，不可能成立想象競合。 第四種觀點認為，在國家工作人員自己沒有獲得騙補財物的情況下，應(yīng)構(gòu)成濫用職權(quán)罪。但并沒有明確從對方獲得財物的行為是否構(gòu)成共同貪污或者受賄。而該類案件中，國家工作人員沒有獲取財物的情況雖然有，但畢竟是少數(shù)。 由此可見，眾說紛紜的觀點或是將該類案件簡單化，無法應(yīng)對案件中的一些復(fù)雜情況，或是脫離刑法學(xué)教義基礎(chǔ)，缺乏理論上的支撐，均不可取。

二、國家工作人員參與騙補行為的定性分析

理論上和實務(wù)上的分歧聚焦于國家工作人員利用職務(wù)之便，在為他人騙取補助或補償?shù)倪^程中提供幫助，是否成立職務(wù)類犯罪;在成立職務(wù)類犯罪的情況下，應(yīng)構(gòu)成何罪。而對于受幫助的“他人”的行為應(yīng)如何認定，則沒有涉及。針對以上問題，分析如下。

(一)國家工作人員利用職務(wù)上的便利幫助騙補系典型的褻瀆職務(wù)的行為 “他人”提供了弄虛作假申請補助或補償?shù)牟牧希撠?zé)審核的國家工作人員放棄職守，明知虛假而予以核準，造成公共財產(chǎn)的損失。對此類幫助行為的性質(zhì)，有學(xué)者認為，有身份者如果僅僅為無身份者的“他人”(正犯)提供幫助，即使利用了職務(wù)上的便利，也不構(gòu)成國家工作人員身份犯的犯罪。這種觀點是不全面的。如果有身份者對無身份者的犯罪幫助行為與身份產(chǎn)生的便利條件無關(guān)，則上述觀點成立(如僅成立詐騙罪的共犯)。但是，如果幫助行為是與其特殊身份密切相關(guān)，即系其利用身份實施，根據(jù)身份犯系義務(wù)犯的理論，國家工作人員這一行為能夠規(guī)范評價為瀆職犯罪的實行行為。如在征地拆遷領(lǐng)域，具有職責(zé)的國家工作人員承擔(dān)的社會角色是公共財產(chǎn)的監(jiān)護者，被拆遷人提供虛假的資料騙取拆遷補償，沒有國家工作人員的主動配合，其行為侵害的法益是單純的公共財產(chǎn)所有權(quán)，其構(gòu)成的是單純的財產(chǎn)性詐騙犯罪。但由于特定身份的國家工作人員在征地拆遷過程中負有公共財產(chǎn)的守護義務(wù)，決定了其必須根據(jù)職責(zé)阻止該詐騙行為得逞，如果國家工作人員不但不忠實履職，而且有意配合被拆遷人詐騙，則國家工作人員在征地拆遷活動中的特定角色，使得他的介入行為成為對其保證人身份的一種直接背叛，從而導(dǎo)致整個案件的法益侵害性質(zhì)得以提升，進而使案件的性質(zhì)發(fā)生變化。正如有學(xué)者所指出的，“將具有某種身份的人認定為正犯，并不是基于其抽象資格，也不是因其身份，而是因為其處理與身份相匹配的事項時所產(chǎn)生的特別義務(wù)。”

(二)內(nèi)外勾結(jié)騙補行為涉嫌罪名分析 當(dāng)然，貪賄類犯罪或瀆職類犯罪只是刑法中的一個類罪名。其中具體罪名不同，定罪量刑的標準也不同。因此，需要厘清罪與罪之間的界限。國家工作人員利用職權(quán)幫助他人騙補的行為，在取得對方財物的情況下，貪污罪、受賄罪和濫用職權(quán)罪三個罪名形式上都能夠成立。但如果非此即彼地認定其中一個罪名，排斥其他罪名的選擇，可能造成定罪上的困惑。 首先，濫用職權(quán)罪是一個包容性和適用范圍極廣的罪名。只要存在職務(wù)上的濫用行為，并造成了相應(yīng)損失，形式上就可以按照濫用職權(quán)罪定罪處罰。基于此，國家工作人員利用職務(wù)上的便利幫助“他人”騙補，可以認定為刑法第三百九十七條規(guī)定的濫用職權(quán)罪。問題是，刑法不僅在第三百九十七條規(guī)定了一般的濫用職權(quán)罪，同時將特定情況的濫用職權(quán)行為另作規(guī)定。例如，行為人主觀上出于非法占有公共財物或者索取或者收受他人財物目的，客觀上利用職務(wù)上的便利侵吞公共財物或者收受他人財物，如果簡單地認定為普通的濫用職權(quán)罪，則國家工作人員侵吞財物的行為或者收受他人財物的行為就無法得到充分的評價，致使罪刑難以適應(yīng)。所以，刑法第三百九十七條明確規(guī)定：“本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。”即行為人的瀆職行為符合“另有”規(guī)定時，則要依照“另有規(guī)定”定罪處罰。這就意味著，在國家工作人員參與的騙補案件中，如果有收受他人財物或者非法獲取幫助款的情況，就不能按照普通的濫用職權(quán)罪定罪處罰。 其次，只要國家工作人員從騙補者處取得財物，就一律認定受賄，也未必合理。“他人”為了騙補而事前給予國家工作人員財物，或者國家工作人員為他人騙補提供幫助后，他人事后出于感謝而給予國家工作人員財物，將國家工作人員收受財物的行為認定為受賄罪并無不妥。但如果事先約定在“他人”獲取補償后，從補償款中給予國家工作人員一部分，定受賄罪不免存在疑問。國家工作人員明明利用職權(quán)得到的是自己掌管或者控制下的公共財物，只是形式上是從他人處(獲得補助或補償者)取得，實質(zhì)上并不是收受他人的財物(作為賄賂物的只能是他人財物)，因此，并不符合受賄罪的實質(zhì)要件，不能按照受賄罪定罪處罰。 再次，此類案件不宜一律認定為貪污罪。在國家工作人員與他人共同騙補的情況下，國家工作人員利用職務(wù)上的便利為騙補者提供幫助，約定事后從騙補款項中給予國家工作人員以財物，雖然形式上直接實施騙補行為的是相關(guān)申請人，但國家工作人員的職務(wù)行為是騙取和占有公共財物的一個環(huán)節(jié)，在共同占有公共財物的故意支配下，國家工作人員的行為也是該騙補行為的一個不可分割的組成部分。該行為能夠規(guī)范評價為共同貪污行為，可以認定國家工作人員構(gòu)成貪污罪。如果國家工作人員只是單純地為“他人”的騙補提供幫助，并沒有取得財物，認定貪污罪則比較勉強。因為貪污罪屬于占有型犯罪。盡管學(xué)理上的通說認為，非法占有包括本人占有、第三人占有或本人和第三人共同占有，但在第三人占有的情況下，通常是指該第三人或者是與行為人有特定關(guān)系的人，“這里的第三人，應(yīng)是與行為人有一定關(guān)系的第三人，而不是任何第三人”;或者是指行為人自己占有后轉(zhuǎn)移給第三人占有，才能夠表明行為人具有自己占有的目的。如果國家工作人員在幫助他人騙補中沒有自己占有的目的，他人是非與自己有特定關(guān)系的人，則幫助行為無法表明行為人主觀上的非法占有目的，不符合貪污罪的構(gòu)成特征，其造成了公共財物損失的，應(yīng)作為濫用職權(quán)罪定罪處罰。

(三)騙補者的行為性質(zhì) 既言是“內(nèi)外勾結(jié)型”的騙補行為，就不能或缺對始作俑者的“外”的一方——騙補者的行為分析。 一方面，騙補者通過虛構(gòu)事實、隱瞞真相的方法取得財物，具有詐騙的性質(zhì)，一般情況下，應(yīng)以詐騙罪定罪處罰。因為從性質(zhì)上講，該行為“與刑法規(guī)定的詐騙公私財物的行為是相同的，具有較大的社會危害性，對于構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。”據(jù)此，2014年全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第二百六十六條的解釋》規(guī)定：“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險金或者其他社會保障待遇的，屬于刑法第二百六十六條規(guī)定的詐騙公私財物的行為。”立法解釋的對象雖然針對的是騙取社會保障待遇，但騙取其他補助或補償?shù)男袨榫哂型瑯拥男再|(zhì)，該解釋的精神應(yīng)該是可以參照的。 另一方面，騙補者通常應(yīng)以詐騙罪單獨定罪，如涉嫌行賄的，應(yīng)以詐騙罪與行賄罪數(shù)罪并罰。在國家工作人員構(gòu)成貪污罪的情況下，騙補者能否構(gòu)成貪污罪的共犯?答案是肯定的。形式上，在國家工作人員與騙補者事前無共謀，通過騙補的方式占有公共財物后共同分贓的，國家工作人員的行為與騙補者的行為可以分別評價。對國家工作人員而言，可以構(gòu)成貪污罪;對于騙補者的弄虛作假行為，則可以成立詐騙罪。但在國家工作人員與騙補者事前存在犯意溝通的情況下，國家工作人員已經(jīng)與騙補者形成了弄虛作假、騙取補助或者補償款的共同故意。“立法要禁絕他人騙取財物，否則論以詐騙罪。但是，更是絕對要求處于‘特別社會領(lǐng)域’的國家工作人員履行利用其職務(wù)便利保護公共財物的義務(wù)，行為人利用重要職權(quán)勾結(jié)其他有身份者損害法益的行為，就是對重大義務(wù)的違反，整體評價意義上的貪污罪的正犯，其他義務(wù)次要者只能是處于犯罪邊緣的共犯角色。”固然可以認為，假如沒有騙補者的主動欺騙行為，國家工作人員不會違背職責(zé)，但是如果沒有國家工作人員違反自己的職責(zé)義務(wù)，則不會造成公共財物受損失的這一法益侵害結(jié)果。由于國家工作人員對保護公共財物負有重大義務(wù)，國家工作人員的職務(wù)行為在整個犯罪中不可或缺甚至是關(guān)鍵的一環(huán)，這就決定了該行為應(yīng)整體評價為貪污罪的共同犯罪，并由于國家工作人員這一違法身份在共同犯罪中的連帶性，無身份的騙補者一般應(yīng)從屬于有身份的國家工作人員而成為身份犯的共犯。

三、內(nèi)外勾結(jié)騙補案件的司法認定

在初步厘清上述理論界限后，筆者主張，對內(nèi)外勾結(jié)型的騙補案件的定性，應(yīng)結(jié)合具體案情具體分析。

(一)國家工作人員利用職務(wù)上的便利為自己或者特定關(guān)系人騙補 對補助或者補償負有

審核責(zé)任的國家工作人員利用職務(wù)上的便利弄虛作假，為自己或者特定關(guān)系人騙取各種補助或者補償?shù)模渲饔^上的非法占有目的明確，客觀上占有了公共財物，應(yīng)直接認定為貪污罪，參與其中的特定關(guān)系人一并作為貪污罪的共犯認定。[16] (二)事先通謀約定瓜分騙補款的 國家工作人員與騙補者事先預(yù)謀，積極參與實施欺騙行為并約定分享、分得騙補款的，應(yīng)認定為共同貪污，其中國家工作人員是貪污行為的實行犯，而其他參與者屬于與國家工作人員勾結(jié)、伙同貪污的共犯。形式上，國家工作人員事后獲得的財物，似乎已經(jīng)是騙補者以其財務(wù)支付的賄賂，而不是國家工作人員經(jīng)手、管理的公共財物。但正所謂“羊毛出在羊身上”，國家工作人員實際分得的本是騙補款的一部分。又因為國家工作人員事先就有分得該財物的故意，所以完全符合貪污罪的構(gòu)成要件，作為共同貪污罪認定并無不當(dāng)。

(三)事前收受或者事后收受財物的 國家工作人員事前接受請托人(騙補者)的請托，收受請托人財物，為請托人騙補提供幫助，或者國家工作人員接受請托時并沒有收受財物，也沒有約定收受財物，但事后國家工作人員明知是請托人為感謝自己的幫助而行送的財物而予以收受的行為性質(zhì)，筆者曾主張，國家工作人員事前或者事后收受的好處費，本是騙取的補償款的一部分，國家工作人員實際上是分享了騙取的款項，該款項是事前預(yù)支還是得逞以后分享，均不影響該款項實際上是公共財物的一部分，故應(yīng)構(gòu)成貪污罪。[17]但筆者隨后經(jīng)過進一步思考，認為上述分析過于簡單，有些情況下也難于自洽。如在國家工作人員接受財物為請托人的騙補行為提供幫助，但后來騙補者并未如愿實際取得補助或者補償款，公共財物并沒有遭受實際損失，如果將該國家工作人員收受財物的行為認定為貪污，則顯然與貪污罪的構(gòu)成要件不符。而且，國家工作人員收受請托人的財物，該行為符合受賄罪的構(gòu)成。實踐中，此種情況也大都以受賄罪認定。

(四)為他人騙補提供幫助，但沒有獲得財物 國家工作人員事前與他人共謀，積極參與策劃、弄虛作假，并利用職務(wù)行為使騙補得逞的，國家工作人員既沒有事前收受財物，也沒有在事后分得騙補款的行為如何定性，頗有異議。實踐中，有將此種行為認定為貪污罪的。獲得的利益，而是看行為給權(quán)利人造成了什么危害。”

但上述觀點并不符合相關(guān)司法解釋和最高人民法院、最高人民檢察院指導(dǎo)性案例的精神。在以往的司法解釋中，曾將是否個人所得作為構(gòu)成貪污還是其他瀆職犯罪的界限。2010年11月最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》第四條規(guī)定，國家工作人員在公司、企業(yè)改制或者國有資產(chǎn)處置過程中徇私舞弊，將國有資產(chǎn)低價折股或者低價出售給其本人未持有股份的公司、企業(yè)或者其他個人，致使國家利益遭受重大損失的，依照刑法第一百六十九條的規(guī)定，以徇私舞弊低價折股、出售國有資產(chǎn)罪定罪處罰，明確不構(gòu)成貪污罪。國家出資企業(yè)中的國家工作人員在公司、企業(yè)改制或者國有資產(chǎn)處置過程中徇私舞弊，將國有資產(chǎn)低價折股或者低價出售給特定關(guān)系人持有股份或者本人實際控制的公司、企業(yè)，致使國家利益遭受重大損失的，依照刑法第三百八十二條、第三百九十三條的規(guī)定，以貪污罪定罪處罰。

實踐中也有觀點認為，改制時雖然有隱匿資產(chǎn)的行為，但如果行為人在改制后的公司中不持股份或者股份極低，如果以貪污罪定罪特別是全額認定隱匿的國有資產(chǎn)數(shù)額屬于行為人的全額貪污，難以體現(xiàn)主客觀相一致的定罪原則，易導(dǎo)致量刑畸重，因而，認定為國有公司、企業(yè)人員濫用職權(quán)罪，更能體現(xiàn)危害行為的本質(zhì)特征及罪刑相當(dāng)原則的基本要求。上述規(guī)定和分析的核心內(nèi)容就是行為人濫用職權(quán)致使公共財物造成損失的案件，是認定為徇私舞弊低價折股、出售國有資產(chǎn)罪還是貪污罪，區(qū)分的關(guān)鍵所在是出售的對象是否為“本人持有股份的”的企業(yè)，如果系“本人未持有股份”的企業(yè)，則認定為單純的瀆職犯罪。此時，是否“個人占有”就決定了其是否構(gòu)成貪污罪。即行為人如果沒有自己占有的故意和自己占有的行為，僅僅是利用職務(wù)上的便利幫助他人占有，不能構(gòu)成貪污罪而應(yīng)認定為濫用職權(quán)的行為。

(五)缺乏犯意溝通，故意為他人騙取拆遷補償款提供幫助 國家工作人員明知被拆遷戶使用欺騙手段騙取國家征地拆遷補償款，審核審批過程中故意不嚴格把關(guān)，或者徇私舞弊不把關(guān)，但與他人沒有犯意溝通的，應(yīng)構(gòu)成濫用職權(quán)罪。此種情況下，國家工作人員故意不履行盡職調(diào)查、審慎核查義務(wù)，明知他人提供虛假的材料，為他人的詐騙行為提供單方面的幫助，站在規(guī)范的立場上，行為人主觀上對他人騙取財物有明知，客觀上對他人騙取財物有貢獻，雖然沒有犯意溝通，但似乎可以單獨構(gòu)成貪污罪(片面共犯)。類似的情況如明知他人到本單位盜竊，國家工作人員視而不見，甚至單方面為他人的盜竊行為提供方便。對負有監(jiān)管職責(zé)的國家工作人員的行為定性問題，理論上有觀點認為，“對于國家出資企業(yè)中的國家工作人員未參與預(yù)謀、不知道盜竊財物的具體內(nèi)容且不參與分贓，僅因收受賄賂而消極作為，從而客觀上為外部人員盜竊財物提供條件或者便利的，不宜認定為共同犯罪，對國家出資企業(yè)的國家工作人員和外部人員應(yīng)當(dāng)分別按照受賄罪、盜竊罪定罪處罰;如果國家出資企業(yè)中的國家工作人員收受賄賂后還構(gòu)成其他瀆職犯罪的，應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰。”這是目前對此類案件通常的處理辦法，因為沒有共謀，就失去了構(gòu)成共同犯罪的依據(jù)。同時，該單方面的幫助行為無需生硬套用片面共犯的理論，因為行為通過濫用職權(quán)等犯罪就可以得到充分的評價。

對于內(nèi)外勾結(jié)騙取征地補償款如何定性這個問題的回答，簡單來說就是犯罪，它損害了國家利益，侵犯了正常的社會關(guān)系。但對于到底犯了何種罪名還要結(jié)合具體的情況進行具體的分析。要考慮犯罪動機，騙去的錢財數(shù)額，造成的社會影響及其范圍等因素。

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