由于耽誤了同組90%居民的危房拆遷，一家“釘子戶”被自己組內(nèi)的鄰居們集體表決，而后搬離家具、拆除舊房——強(qiáng)拆了。2011年，這一發(fā)生在四川德陽(yáng)棚改區(qū)的群眾自發(fā)強(qiáng)拆“釘子戶”的事件并非個(gè)案，提出了棚改拆遷中面臨的一個(gè)大問(wèn)題：如何更好地保護(hù)多數(shù)人的利益?

對(duì)進(jìn)行中的新一輪1000萬(wàn)套棚戶區(qū)改造任務(wù)來(lái)說(shuō)，順利完成拆遷是確保任務(wù)完成的關(guān)鍵之一。

棚戶區(qū)成因復(fù)雜，居住著大量的困難群體，拆遷要求各異。如此大規(guī)模的改造工程要想順利而非強(qiáng)制完成拆遷，從多省市調(diào)研情況看，幾乎不可能。最佳途徑是實(shí)現(xiàn)依法強(qiáng)拆。但新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(下稱“新條例”)出臺(tái)后，依法強(qiáng)拆面臨著相關(guān)司法部門(mén)謹(jǐn)慎介入且渠道不暢的現(xiàn)實(shí)困境。

針對(duì)棚改項(xiàng)目拆遷矛盾主要集中在已簽約的多數(shù)人與少數(shù)“釘子戶”之間的矛盾，基層干部及專家認(rèn)為，力求在法律的框架內(nèi)化解利益沖突，亟需疏通“司法強(qiáng)拆”渠道。在立法上補(bǔ)充對(duì)“集體利益”的保護(hù)，以更好地保護(hù)“多數(shù)人利益”。

“釘子戶”被鄰居“強(qiáng)拆”

德陽(yáng)市東湖鄉(xiāng)凱江六組的居民一直生活在上個(gè)世紀(jì)80、90年代修建的“小二樓”里，缺乏城市基礎(chǔ)配套、生活功能設(shè)施不全、私搭亂建嚴(yán)重，2008年汶川地震后，絕大多數(shù)住宅成為危房，大多數(shù)居民改造意愿強(qiáng)烈。2009年凱江六組啟動(dòng)城中村和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

2009 年5月，根據(jù)德陽(yáng)市“城中村”改造的規(guī)定，凱江六組通過(guò)提名選舉、差額選舉產(chǎn)生了由7名居民代表組成的業(yè)主委員會(huì)，并在市規(guī)劃與建設(shè)局備案，代表全體業(yè)主與政府、開(kāi)發(fā)商進(jìn)行協(xié)商溝通、宣傳政策和做群眾工作。此后的一年多里，業(yè)委會(huì)在政府指導(dǎo)下，與開(kāi)發(fā)商簽訂委托改造協(xié)議，同時(shí)制定出了90%以上居民簽字同意的補(bǔ)償方案，并完成了全部的過(guò)渡安置工作。

業(yè)委會(huì)主任龐龍志說(shuō)，大多數(shù)住戶都期盼能早日改善住房環(huán)境，項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)展很順利，直到幾個(gè)“釘子戶”出現(xiàn)，他們要求得到更高補(bǔ)償，不同意集體通過(guò)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)展就慢下來(lái)。

項(xiàng)目停了約兩個(gè)月，期間已拆遷的大多數(shù)居民對(duì)“釘子戶”的不滿情緒開(kāi)始增加。龐龍志壓力很大，他說(shuō)，一些拆遷的居民過(guò)來(lái)罵他，說(shuō)“一直拖著是不是想給‘釘子戶’糖吃，那我們也不干!”

2011 年4月20日，凱江社區(qū)六組開(kāi)全體業(yè)主會(huì)，居民們發(fā)起請(qǐng)求書(shū)，要求業(yè)委會(huì)出面對(duì)劉某的舊房進(jìn)行“排危拆除”，100多戶居民簽字，超過(guò)總數(shù)的90%。5月 20日，業(yè)主委員會(huì)組織本組居民，總計(jì)約60人，將劉某家中家具等物品搬離出舊房，組織機(jī)械及人員對(duì)其舊房進(jìn)行拆除，并進(jìn)行了同程錄像。

接受采訪的居民認(rèn)為，自己簽約同意拆遷，但是被“釘子戶”一直拖延，損害了他們的利益。而且居民點(diǎn)改造安置是一個(gè)整體工程，少數(shù)個(gè)別人要搞特殊是對(duì)多數(shù)人的不公平，應(yīng)該實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。

這樣的情況在當(dāng)?shù)氐母脑熘胁⒎莻€(gè)案。另?yè)?jù)了解，海南也曾有類似案例。同意拆遷的多數(shù)人與不同意拆遷的個(gè)別“釘子戶”矛盾激化，最后多數(shù)人強(qiáng)拆了少數(shù)人。

“多數(shù)人利益”誰(shuí)來(lái)保護(hù)

中國(guó)政法大學(xué)社會(huì)法研究所所長(zhǎng)趙紅梅認(rèn)為，從情理上講，占大多數(shù)的鄰居強(qiáng)拆了確實(shí)有無(wú)理要求的“釘子戶”，解決問(wèn)題，屬于情有可原。但本質(zhì)上，鄰居強(qiáng)拆是不合法的，不管是業(yè)委會(huì)還是大多數(shù)鄰居都沒(méi)有處置他人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，也沒(méi)有司法機(jī)關(guān)賦予他們這種權(quán)力。

長(zhǎng)期關(guān)注與研究城市拆遷中司法問(wèn)題的趙紅梅分析，凱江六組及其他居民組的“鄰居拆遷”存在一個(gè)基本前提：政府、業(yè)委會(huì)和開(kāi)發(fā)商不折不扣按照國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行改造，征收補(bǔ)償合理合法且補(bǔ)償?shù)轿弧Ｊミ@個(gè)前提，“鄰居強(qiáng)拆”的合理性就不復(fù)存在。事實(shí)上，新條例的出臺(tái)改變了政策環(huán)境，類似于“鄰居強(qiáng)拆”的現(xiàn)象發(fā)生幾率增加。

原因主要有兩大方面。第一，“司法強(qiáng)拆”的途徑不暢通，強(qiáng)拆矛盾有增無(wú)減。新條例出臺(tái)后，“開(kāi)發(fā)商拆遷”被立法禁止，要求凈地出讓，政府承擔(dān)拆遷工作，但是 “強(qiáng)拆”必須由政府向法院申請(qǐng)，由法院進(jìn)行“司法強(qiáng)拆”。但是法院在受理政府的“強(qiáng)拆申請(qǐng)”時(shí)，大多持“慎重介入”的態(tài)度，基本很少立案受理。負(fù)責(zé)成都武侯區(qū)棚戶區(qū)改造的區(qū)房管局副局長(zhǎng)吳紹富說(shuō)：“新條例出臺(tái)后，全國(guó)法院受理的強(qiáng)拆申請(qǐng)屈指可數(shù)，但是大建設(shè)背景下的‘釘子戶’沒(méi)有減少、強(qiáng)拆需求沒(méi)有減少，這個(gè)僵局怎么解?”

吳紹富給記者講了個(gè)他遇到的例子。新條例中規(guī)定，征收拆遷項(xiàng)目要符合“國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃”，法院每一次都以這一條不過(guò)關(guān)把政府的強(qiáng)拆申請(qǐng)拒之門(mén)外。“一條具體的街道要進(jìn)行棚戶區(qū)改造，不可能寫(xiě)進(jìn)一個(gè)地方的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。最多只是籠而統(tǒng)之寫(xiě)著要加快改善困難群眾的居住條件，推進(jìn)棚戶區(qū)改造。但是沒(méi)有這個(gè)文件，法院就不受理。”吳紹富說(shuō)。

連續(xù)七年負(fù)責(zé)武漢市青山區(qū)棚戶區(qū)改造的武漢市青宜居公司總經(jīng)理蔡延達(dá)也有同樣的感受。新條例出臺(tái)后，在合法合理補(bǔ)償前提下仍有個(gè)別“釘子戶”，政府向法院申請(qǐng)“司法強(qiáng)拆”的時(shí)候，法院基本上打回讓政府繼續(xù)做工作，基本不予受理，讓政府跟拆遷戶繼續(xù)協(xié)商。

第二，新條例中注重個(gè)體私利和公共利益，但是忽視了多數(shù)人的“集體利益”。通過(guò)梳理“鄰居強(qiáng)拆”現(xiàn)象不難發(fā)現(xiàn)，拆遷改造中，尤其是涉及棚戶區(qū)、舊城、城中村等公共改造項(xiàng)目，多數(shù)人與個(gè)別釘子戶的利益沖突比新條例出臺(tái)前更加凸顯。“你釘在那里，我就沒(méi)法搬進(jìn)新房;你搬出物權(quán)法說(shuō)私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，但是我樓下愿意拆了，你還能住在樓上嗎?”這是大多數(shù)居民對(duì)“釘子戶”最直接和樸實(shí)的想法。

趙紅梅認(rèn)為，新條例側(cè)重保護(hù)被拆遷人個(gè)體利益和地方政府所代表的公共利益，而多數(shù)被拆遷人的集體利益保護(hù)存在空白，帶來(lái)權(quán)利不能平等博弈的問(wèn)題。一般而言，現(xiàn)代房屋建筑不可能獨(dú)家獨(dú)戶存在，建筑體是相關(guān)聯(lián)的，土地是國(guó)有的，且70年租用權(quán)也是集體共有的。側(cè)重保護(hù)被拆遷人個(gè)體利益，在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)個(gè)人利益極度膨脹，從而損害被拆遷人集體利益與公共利益，并架空國(guó)家土地所有權(quán)以及導(dǎo)致土地“溢價(jià)歸私”的現(xiàn)實(shí)，漫天要價(jià)的后果是讓全社會(huì)納稅人買(mǎi)單。

利益沖突亟需司法理順

上述德陽(yáng)凱江六組“鄰居強(qiáng)拆”事例中，被強(qiáng)拆人劉某后來(lái)將業(yè)委會(huì)和開(kāi)發(fā)公司都告上了法庭，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂婪ㄊ芾砹税讣＜艺J(rèn)為不合法的“鄰居強(qiáng)拆”最終卻贏了官司。德陽(yáng)市旌陽(yáng)區(qū)人民法院的判決書(shū)中依據(jù)合同法、物權(quán)法規(guī)定，駁回了原告劉某全部訴訟請(qǐng)求，案件受理費(fèi)由原告全部承擔(dān)。據(jù)介紹，海南那起類似的案例最后也對(duì)簿公堂，兩案判決結(jié)果一致，被強(qiáng)拆的原告輸了。

一些基層干部認(rèn)為，這個(gè)案例很典型地反映了當(dāng)前征收拆遷的現(xiàn)實(shí)困境，也體現(xiàn)了“司法強(qiáng)拆”的尷尬：走正常程序，法院謹(jǐn)慎受理;逼出了這種非正常行為之后，法院又予以判決認(rèn)可。蔡延達(dá)認(rèn)為，不可避免的“強(qiáng)拆”已經(jīng)成了不折不扣的燙手山芋，誰(shuí)都不想碰。對(duì)此，接受采訪的多個(gè)基層干部認(rèn)為，“鄰居強(qiáng)拆”的現(xiàn)象亟需杜絕，在現(xiàn)行法律框架下應(yīng)當(dāng)由“司法強(qiáng)拆”來(lái)解決拆遷難題，政府向法院申請(qǐng)受理的程序應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化和清晰，責(zé)任和權(quán)力更加明確。

“鄰居強(qiáng)拆”背后暴露出多數(shù)拆遷戶的利益訴求被忽視，集體權(quán)利表達(dá)機(jī)制欠缺等問(wèn)題，專家認(rèn)為，可以吸收“鄰居強(qiáng)拆”中的基層民主內(nèi)涵，在征收補(bǔ)償環(huán)節(jié)充分聽(tīng)取民意，制定更加合理的安置補(bǔ)償方案。趙紅梅認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償包含兩個(gè)法律關(guān)系，政府與拆遷戶之間的行政關(guān)系，拆遷戶集體與拆遷戶個(gè)體之間的民事關(guān)系。目前國(guó)際上的拆遷經(jīng)驗(yàn)中不少利用后一種關(guān)系，通過(guò)法律渠道解決“拆不拆”和“釘子戶”問(wèn)題，多數(shù)人向個(gè)體提出民事訴訟，最后由法院判決執(zhí)行。

趙紅梅說(shuō)，中國(guó)雖有特殊實(shí)際，但是“多數(shù)人利益”如能在法律層面上參與到征收拆遷的博弈中，既可更好制約地方政府征收權(quán)為其“減負(fù)”，又可有效化解拆遷社會(huì)矛盾，還可杜絕“鄰居強(qiáng)拆”這類違法拆遷，建立更能互相制衡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。最高院應(yīng)該對(duì)新征收條例出臺(tái)新的司法解釋，明確禁止“鄰居強(qiáng)拆”這種新的違法拆遷，同時(shí)增加對(duì)多數(shù)人集體利益的重視和保護(hù)，可成立建立在國(guó)有土地共同租用基礎(chǔ)上的居民聯(lián)盟，盡量?jī)?nèi)部化解矛盾，遇到極端“釘子戶”，多數(shù)人可以告“釘子戶”，以司法途徑化解集體與個(gè)體的矛盾。(《瞭望》新聞周刊 黃艷)