隨著我國公路建設(shè)的飛速發(fā)展，因公共道路管理瑕疵導(dǎo)致人身或財產(chǎn)損害現(xiàn)象頻發(fā)。我國公共道路管理瑕疵致害責(zé)任性質(zhì)上屬于民事賠償責(zé)任，而非國家賠償責(zé)任。道路管理主體具有保障公共道路完好、安全與通暢的法定義務(wù)，若未盡上述義務(wù)致?lián)p害發(fā)生，則應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。在司法實踐中，隨著我國道路分類日趨專業(yè)化、道路建設(shè)主體多元化及道路交通管理體制改革，道路管理主體如何認定成為難題。

一、一般情形之道路管理主體判斷

首先，依據(jù)公路是否具備經(jīng)營性確定道路管理主體。依據(jù)我國公路法第六十六條、《收費公路管理條例》第十一條、《公路安全保護條例》第四十四條、第四十七條的規(guī)定，對于經(jīng)營性收費公路(國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路)，道路管理主體為公路經(jīng)營企業(yè);對于政府還貸公路(政府利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的公路)，道路管理主體為公路管理機構(gòu)或其依法成立的公路企業(yè);對于非經(jīng)營性收費公路，道路管理主體為公路管理機構(gòu)。

其次，根據(jù)公路行政等級確定道路管理主體。公路按行政等級可分為：國家公路、省公路、縣公路和鄉(xiāng)公路(簡稱為國、省、縣、鄉(xiāng)道)以及專用公路五個等級。依據(jù)公路法第八條的規(guī)定，對于本行政區(qū)域內(nèi)的國道、省道、縣道的管理者，為該縣級以上公路主管部門或其授權(quán)的公路管理機構(gòu)，只是對國道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，須由省級政府確定。對于鄉(xiāng)道的管理，依據(jù)公路法的規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護工作，故鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府可成為鄉(xiāng)道的管理主體。同時，各地亦出臺了有關(guān)農(nóng)村公路的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，有的甚至直接明確規(guī)定了農(nóng)村公路(包含鄉(xiāng)道)的管理責(zé)任主體。在我國，公路行政等級中并未納入村道，國務(wù)院《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》開宗明義指出，農(nóng)村公路(包括縣道、鄉(xiāng)道和村道，下同)是全國公路網(wǎng)的有機組成部分，是農(nóng)村重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。《公路安全保護條例》第七十五條規(guī)定：“村道的管理和養(yǎng)護工作，由鄉(xiāng)級人民政府參照本條例的規(guī)定執(zhí)行。”根據(jù)《村民委員會組織法》、物權(quán)法、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》及《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》相關(guān)規(guī)定，村道作為村集體土地上的構(gòu)筑物，屬村集體所有的財產(chǎn)，由鄉(xiāng)級政府管理為妥，故鄉(xiāng)級政府為村道之一般管理主體。當(dāng)然，此處亦涉及各地特殊規(guī)定。

再次，依據(jù)瑕疵性質(zhì)確定道路管理主體。廣義的公路管理包括公路規(guī)劃、建設(shè)管理(關(guān)于公路新建、改建、擴建工程之管理)、養(yǎng)護管理(目的系保持公路及其附屬設(shè)施的完好)與路政管理(關(guān)于保護公路、公路用地及公路附屬設(shè)施之行政管理)。公共道路管理瑕疵致害責(zé)任案件所涉以后三者為主，瑕疵性質(zhì)可能屬于建設(shè)方面的問題(如橋梁限高設(shè)計不當(dāng))，可能屬于養(yǎng)護方面的問題(如公路窨井蓋被移位未及時發(fā)現(xiàn)與修復(fù))，可能屬于路政方面的問題(如對于道路曬谷的行為未及時發(fā)現(xiàn)并制止)等，據(jù)此以確定不同的管理主體。

最后，依據(jù)各地行政部門設(shè)置確定道路管理主體。我國道路管理通常存在兩類管理主體：一類是職權(quán)性道路管理主體，包括交通部、省級交通廳(交委、局)、市級交通局(交委)及縣級交通局;另一類是非職權(quán)性道路管理主體，包括省級公路管理局、市級公路管理(分局)總段、縣級公路管理段及省級、市級設(shè)置的有關(guān)直屬事業(yè)單位。我國各地行政部門及職權(quán)設(shè)置不同，如有的地方縣級公路機構(gòu)是屬條管理(省以下垂直)，有的是屬塊管理(屬地);有的地方城市環(huán)衛(wèi)部門或市政公司負責(zé)環(huán)衛(wèi)工作，可被認定為道路管理主體;還有的地方實行行政處罰權(quán)相對集中于某一特定行政機關(guān)，該特定行政機關(guān)亦可能成為道路管理主體。

二、行政處罰權(quán)相對集中情形之道路管理主體判斷

1.相對集中行政處罰權(quán)概述

相對集中行政處罰權(quán)是指，將若干相關(guān)行政機關(guān)的全部或部分行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使，相關(guān)行政機關(guān)不再行使已移交的行政處罰權(quán)。其法律依據(jù)為行政處罰法第十六條：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”其目的是解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題。目前主要集中于城市管理領(lǐng)域，各地的具體范圍有所不同。以上海市為例，上海市城市管理行政執(zhí)法局是負責(zé)全市城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的行政機關(guān)，其所屬的上海市城市管理執(zhí)法總隊受其委托，承擔(dān)城市管理相對集中行政處罰權(quán)的具體事務(wù);行政處罰權(quán)相對集中的范圍，包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政工程管理、綠化管理、水務(wù)管理、環(huán)境保護管理、公安交通管理、工商管理、建設(shè)管理、房地產(chǎn)管理和城市規(guī)劃管理等方面。因此，對于涉及公共道路瑕疵的行政處罰權(quán)，由城市管理行政執(zhí)法局行使，原相關(guān)行政機關(guān)不再行使。

2.行政處罰權(quán)相對集中后如何確定道路管理主體

行政處罰權(quán)相對集中后，道路管理主體究竟為原有關(guān)行政機關(guān)，還是行政執(zhí)法部門?司法實踐存在兩種不同觀點：一種觀點認為，行政處罰只是行政管理的一部分，行政處罰權(quán)相對集中并不代表原有關(guān)行政機關(guān)不再行使行政管理職能，且相對集中的應(yīng)當(dāng)只是開罰單的權(quán)力，故原有關(guān)行政機關(guān)是最終道路管理主體;另一種觀點認為，開展行政監(jiān)督檢查(包括必要時依法采取行政強制措施)是行政機關(guān)實施行政處罰的前提，是行政處罰程序的重要內(nèi)容之一，故對于未能及時發(fā)現(xiàn)或制止違法行為等管理瑕疵，應(yīng)由行政執(zhí)法部門在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。

筆者贊同第二種觀點。

其一，就權(quán)能性質(zhì)而言。行政監(jiān)督檢查權(quán)與行政強制措施權(quán)系行政處罰權(quán)不可分割的部分，行政處罰權(quán)相對集中之后，原有關(guān)行政機關(guān)與之相關(guān)的部分權(quán)力也當(dāng)然隨之轉(zhuǎn)移，否則人為割裂將使行政處罰權(quán)有效行使受到極大限制。

其二，就條文意旨而言。以《上海市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》為例，要求“有關(guān)管理部門在監(jiān)督檢查活動中發(fā)現(xiàn)應(yīng)由市和區(qū)縣城管執(zhí)法部門處理的涉嫌違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時移送市和區(qū)縣城管執(zhí)法部門處理。市和區(qū)縣城管執(zhí)法部門在監(jiān)督檢查活動中發(fā)現(xiàn)超出職責(zé)范圍的涉嫌違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時移送有關(guān)管理部門處理。”可見，原有關(guān)行政機關(guān)仍保留行政監(jiān)督檢查權(quán)，行政執(zhí)法部門則擁有與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政監(jiān)督檢查權(quán)，兩者并不矛盾。

其三，就行政效能而言。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》要求，在開展相對集中行政處罰權(quán)工作的同時，有關(guān)地方人民政府對原由有關(guān)行政機關(guān)行使的管理權(quán)，要根據(jù)需要進行調(diào)整和重新配置，防止職責(zé)重疊、權(quán)力交叉。如仍由原有關(guān)行政機關(guān)繼續(xù)行使全部行政監(jiān)督檢查權(quán)與行政強制措施權(quán)，在實際操作中必然與集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)職責(zé)重疊而易產(chǎn)生推諉，致使行政效能降低，與國務(wù)院決定的精神及初衷不符。

筆者認為，在案件審理中，行政執(zhí)法部門辯稱行使執(zhí)法權(quán)需要有人發(fā)現(xiàn)或舉報，當(dāng)屬刻意割裂執(zhí)法權(quán)的職責(zé)內(nèi)容以推卸責(zé)任，不應(yīng)予以采納。在行政處罰權(quán)相對集中行使的情形下，管理瑕疵內(nèi)容所對應(yīng)的管理職能由誰行使，則應(yīng)由誰成為民事責(zé)任主體。行政執(zhí)法部門應(yīng)具有與其執(zhí)法權(quán)相匹配的獨立責(zé)任機制，以督促其勤勉履行職責(zé)。