土地違規(guī)抵押融資問(wèn)題有哪些

《國(guó)土資源公報(bào)》等數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)各地土地抵押融資規(guī)模迅速擴(kuò)張，地方政府對(duì)土地抵押融資日益重視甚至依賴(lài);而《國(guó)家土地督察公告》數(shù)據(jù)，持續(xù)反映了土地違規(guī)抵押融資問(wèn)題日益普遍，幾成地方政府“通病”，少數(shù)地方還“病”得不輕。

國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，為盡快獲取資金，一些地方政府將不合規(guī)的土地資產(chǎn)“包裝”上市，并形成了“五種手法”。土地違規(guī)抵押融資，透支的不僅是地方土地收益，還擾亂了地方管地用地秩序，導(dǎo)致土地權(quán)屬不清、國(guó)有資產(chǎn)流失、政府金融風(fēng)險(xiǎn)等后果。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題和類(lèi)型問(wèn)題，土地督察機(jī)構(gòu)要求相關(guān)地方進(jìn)行整改，從2010年起加大了對(duì)土地抵押融資方面違法問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)查處力度，也取得了一定成效。

一些督察局人員分析認(rèn)為，追求來(lái)錢(qián)快、出政績(jī)，依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這一發(fā)展舊模式種下了土地違規(guī)抵押融資的“病根”，而相關(guān)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)在監(jiān)管上的不到位，甚至明知政府土地資產(chǎn)有問(wèn)題，還批準(zhǔn)貸款，也是重要原因。根治土地違規(guī)抵押融資的“通病”，關(guān)鍵是要找到適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“新常態(tài)”的發(fā)展模式，而盡快遏制“病情”蔓延，則需要多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管發(fā)力。

土地抵押融資規(guī)模迅速擴(kuò)張，違規(guī)普遍

近年來(lái)，地方政府土地抵押融資規(guī)模迅速擴(kuò)張，據(jù)2010年~2013年《國(guó)土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)，截至2013年底，我國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為40.39萬(wàn)公頃，抵押貸款總額7.76萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)15.8%和30.4%。而在2010年末，84城處于抵押狀態(tài)的土地共有12.94萬(wàn)宗，抵押面積25.82萬(wàn)公頃，抵押貸款3.53萬(wàn)億元。從2010年至2013年，抵押土地凈增面積和抵押貸款凈增額持續(xù)增長(zhǎng)。

上述數(shù)據(jù)也反映出地方政府對(duì)土地抵押融資日益依賴(lài)。土地抵押融資，成為地方土地財(cái)政的“升級(jí)版”。

在相關(guān)制度尚未完善規(guī)范的情況下，地方政府頻繁、大規(guī)模的土地抵押融資行為中，暴露出不少問(wèn)題，其中土地違規(guī)抵押融資尤其突出，帶來(lái)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)超抵押土地所獲利益，必須警惕。

據(jù)《2010年國(guó)家土地督察公告》，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)77個(gè)地級(jí)以上城市2007年~2009年期間土地利用和管理情況開(kāi)展例行督察，發(fā)現(xiàn)違規(guī)利用土地抵押貸款存在較大債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)別地區(qū)的融資規(guī)模已經(jīng)超過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)力許可。

《2011年國(guó)家土地督察公告(第5號(hào))》稱(chēng)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)64個(gè)城市開(kāi)展例行督察。在抽查的31個(gè)市、25個(gè)縣中，有12個(gè)市、22個(gè)縣存在土地違規(guī)抵押融資貸款行為，涉及面積10.47萬(wàn)畝，貸款總額557.98億元。

《2012年國(guó)家土地督察公告(第6號(hào))》顯示，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)54個(gè)地區(qū)開(kāi)展了例行督察，部分地區(qū)存在土地違規(guī)抵押融資問(wèn)題，違規(guī)辦理土地登記。對(duì)36個(gè)市(區(qū))的土地抵押融資情況開(kāi)展重點(diǎn)督察，發(fā)現(xiàn)有943個(gè)項(xiàng)目涉及違規(guī)抵押貸款1039.22億元，涉及土地面積29.63萬(wàn)畝。

據(jù)《2013年國(guó)家土地督察公告(第7號(hào))》，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)48個(gè)城市開(kāi)展例行督察，發(fā)現(xiàn)19個(gè)城市存在土地違規(guī)抵押融資貸款行為，涉及1361個(gè)項(xiàng)目，土地面積14233公頃，抵押金額1183.79億元。

而今年例行督察情況顯示，土地違規(guī)抵押融資在我國(guó)東、中、西部地區(qū)都普遍存在。7月底以來(lái)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)陸續(xù)對(duì)土地違法違規(guī)情況突出的城市進(jìn)行警示約談。其中，商洛、衡陽(yáng)、內(nèi)江、邢臺(tái)、湖州、宿遷等6市被明確指出存在違規(guī)利用土地抵押融資問(wèn)題。

“五種手法”，將不合規(guī)土地資產(chǎn)“包裝”上市

土地督察發(fā)現(xiàn)，為了盡快獲取資金，一些地方政府將不合規(guī)的土地資產(chǎn)“包裝”上市，主要采取了“五種手法”：

在沒(méi)有完成農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收審批程序、沒(méi)有依法收回原有土地使用權(quán)人的合法土地使用權(quán)和沒(méi)有依法進(jìn)行收購(gòu)、補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府直接以抄告單的形式要求國(guó)土資源部門(mén)給指定單位或公司辦理土地使用權(quán)證，用于抵押融資。

違反《土地儲(chǔ)備辦法》等規(guī)定，擴(kuò)大土地儲(chǔ)備實(shí)施主體，不按規(guī)定進(jìn)行土地登記，以?xún)?chǔ)備土地違規(guī)抵押擔(dān)保。

未履行土地出讓、劃撥等供地程序，向地方政府融資平臺(tái)違規(guī)供地并登記用于抵押融資。這類(lèi)劃撥地不具有入市變現(xiàn)條件，通過(guò)虛假辦理供地手續(xù)，即辦理出讓手續(xù)后返還土地出讓金等方式，將土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)給融資平臺(tái)獲取抵押貸款。如：某縣政府通過(guò)專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要，將機(jī)關(guān)辦公、教育、科研等原劃撥土地劃轉(zhuǎn)給該縣國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司用于融資貸款，分?jǐn)?shù)次、用數(shù)宗地，進(jìn)行抵押貸款。

將土地出讓價(jià)款未交全的土地分割登記，用于抵押融資。有的地方政府通過(guò)會(huì)議紀(jì)要等形式，授意地方國(guó)土資源部門(mén)為土地出讓價(jià)款未交齊的宗地進(jìn)行分割登記，用于抵押融資。

將水庫(kù)、公園、綠地、黨政機(jī)關(guān)團(tuán)體用地等違規(guī)用于抵押融資。地方政府主要是以登記代替審批，擅自改變土地用途，將土地出讓或直接登記到融資平臺(tái)公司名下。這類(lèi)土地實(shí)際用途和規(guī)劃條件沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，真實(shí)身份依然是公共用地，屬劃撥性質(zhì)，一旦需要用于償債，無(wú)法入市變現(xiàn)。如某市政府批準(zhǔn)將市委辦公室等行政事業(yè)單位的數(shù)十宗、數(shù)千畝辦公用地收儲(chǔ)，并按照商住用途出讓給該市政府幾大融資平臺(tái)，辦理了土地抵押登記，進(jìn)行大額融資。上述用地，實(shí)際上仍由原用地單位按原用途在使用，只是在卷宗手續(xù)上倒來(lái)變?nèi)ィb成經(jīng)營(yíng)性土地資產(chǎn)用于抵押融資。

針對(duì)上述問(wèn)題，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)明確要求地方政府采取償還貸款、解除抵押擔(dān)保、注銷(xiāo)抵押登記、置換抵押物等方式進(jìn)行整改，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員依法進(jìn)行處理。國(guó)家也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，規(guī)范地方土地抵押融資行為。如：2010年6月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，2012年12月四部門(mén)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，都要求清理地方融資平臺(tái)并加強(qiáng)管理，禁止地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，明確學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司。但一些地方有令不行，依然在“以地生財(cái)”。

發(fā)展舊模式落下“病根”，根治須尋找“新常態(tài)”下的新模式

武漢督察局副專(zhuān)員石一連分析認(rèn)為，“土地違規(guī)抵押融資問(wèn)題普遍存在，主要原因有兩方面：一是地方政府缺錢(qián)，沒(méi)有別的‘財(cái)路’，就通過(guò)抵押融資獲取城市建設(shè)等需要的資金。二是一些企業(yè)想借錢(qián)賺錢(qián)，抵押融資來(lái)錢(qián)快”。

“地方融資困難，特別是西部地區(qū)，沒(méi)有可用的土地資產(chǎn)，城市建設(shè)需要大量的資金，就把公益用地抵押融資了。”西安督察局副專(zhuān)員劉*宏告訴記者。

據(jù)南京督察局調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地抵押是地方獲得建設(shè)資金的重要途徑。調(diào)研地區(qū)市、縣兩級(jí)政府的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)和國(guó)有公司以土地抵押擔(dān)保的債務(wù)，由2008年末的189.48億元增加到2012年末的1097.21億元，占政府性債務(wù)余額的比例由17.96%提高到32.23%。

同時(shí)，融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)土地獲取的收益，是地方財(cái)政預(yù)算缺口的重要補(bǔ)充。地方政府普遍將融資平臺(tái)公司變?yōu)閷?shí)體公司，這些公司在代替政府承擔(dān)土地征收、前期開(kāi)發(fā)、大量土地增值收益轉(zhuǎn)化為公司資產(chǎn)和利潤(rùn)，在地方政府財(cái)政預(yù)算體系外循環(huán)。

通過(guò)違規(guī)操作，地方政府將可支配但融資受限的土地資產(chǎn)，如已經(jīng)征收但尚未供應(yīng)的國(guó)有儲(chǔ)備土地、政府和國(guó)有企事業(yè)單位正在使用的國(guó)有土地等劃轉(zhuǎn)到融資平臺(tái)，增強(qiáng)融資能力，獲取更多資金。

作為土地資產(chǎn)的管理者和經(jīng)營(yíng)者，地方政府的公權(quán)力往往成為土地違規(guī)抵押融資的隱形推力。為成功融資，政府主導(dǎo)的土地違規(guī)分割登記、出讓等，缺乏有效監(jiān)管，不易被發(fā)現(xiàn)。

此外，由于利益誘惑、行政命令強(qiáng)制等因素，許多金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司未履行嚴(yán)格審批的職責(zé)，甚至明知政府土地資產(chǎn)有問(wèn)題，還批準(zhǔn)貸款。

“這是一個(gè)發(fā)展方式的問(wèn)題。土地財(cái)政是地方收入的主要來(lái)源，一般政府運(yùn)行主要還靠土地收益。表象上是土地出了問(wèn)題，實(shí)際上有發(fā)展轉(zhuǎn)型、制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。”劉*宏說(shuō)。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然依靠投資拉動(dòng)模式，過(guò)于依賴(lài)土地，追求來(lái)錢(qián)快、出政績(jī)，這一發(fā)展舊模式種下了土地違規(guī)抵押融資的“病根”。而要從根本上醫(yī)治土地違規(guī)抵押融資的“通病”，關(guān)鍵還是要找到適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“新常態(tài)”的發(fā)展模式。

土地督察加大督察力度，還需發(fā)揮多部門(mén)監(jiān)管合力

“土地抵押融資，政府的風(fēng)險(xiǎn)比較大。”劉*宏說(shuō)。目前來(lái)看，地方政府在土地方面的違規(guī)成本低、守法成本高，不顧相關(guān)規(guī)定進(jìn)行違規(guī)融資操作似乎能短時(shí)間內(nèi)獲取大量建設(shè)資金。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方通過(guò)違規(guī)操作進(jìn)行的土地融資，透支的不僅是地方土地收益，還擾亂了地方管地用地秩序，導(dǎo)致土地權(quán)屬不清、國(guó)有資產(chǎn)流失等后果，同時(shí)將有可能無(wú)法償還的貸款強(qiáng)壓到后幾屆政府頭上，形成惡性循環(huán)。

因此，從2010年起，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)加大了對(duì)土地抵押融資方面違法問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)查處力度，也取得了一定成效。

“土地抵押融資比較好查，因?yàn)閭l(fā)行有公告，通過(guò)發(fā)行地方債的公告倒查相關(guān)土地方面的手續(xù)，就能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。”劉*宏說(shuō)。這也反映出相關(guān)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)在監(jiān)管上出了問(wèn)題。

武漢督察局近年來(lái)加大力度查處違規(guī)土地融資問(wèn)題;督促地方查處，地方想要借此機(jī)會(huì)消除呆賬、壞賬，也比較有積極性;強(qiáng)力推進(jìn)整改;用宣講說(shuō)明危害，督促地方制定出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件;通過(guò)例行督察的查處等工作，遏制了督察地區(qū)新的違規(guī)土地融資問(wèn)題發(fā)生。

濟(jì)南督察局例行督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出整改要求后，山東省濟(jì)寧市對(duì)已經(jīng)分割抵押登記的，通知金融企業(yè)，停止其抵押登記續(xù)期;對(duì)正在辦理分割抵押登記的，全部停止，不再辦理分割抵押登記。并印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格土地抵押登記工作的通知》，防止違規(guī)分割土地抵押登記問(wèn)題再次發(fā)生。

自上海督察局開(kāi)展例行督察工作以來(lái)，杭州市余杭區(qū)和淳安縣的黨委、政府專(zhuān)題研究整改方案。淳安縣在征地補(bǔ)償安置落實(shí)、土地審批與供應(yīng)、土地出讓收入管理和抵押融資、土地節(jié)約集約等方面強(qiáng)力整改。

當(dāng)前，要遏制“病情”，需要多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管發(fā)力。

石一連建議采取5條措施：一是督促地方拿出規(guī)范性文件，將原本不規(guī)范的融資平臺(tái)建設(shè)、土地抵押程序等規(guī)范化。二是加大查處整改力度，要求省政府層面將其作為專(zhuān)項(xiàng)查處。三是嚴(yán)格登記發(fā)證環(huán)節(jié)，地方政府利用土地融資涉及的違規(guī)問(wèn)題主要發(fā)生在土地登記環(huán)節(jié)，沒(méi)有土地證就無(wú)法進(jìn)行抵押。四是對(duì)土地抵押融資嚴(yán)格把關(guān)，特別是政府層面，銀行也要加大監(jiān)管力度，注意防范此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。五是通過(guò)宣講教育，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

同時(shí)，要認(rèn)真做好地方政府融資平臺(tái)的清理規(guī)范;建立并完善地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，從源頭上防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)擴(kuò)大，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保及承諾行為;推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)作;多部門(mén)聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的外部監(jiān)管和規(guī)范。

中央層面在“新常態(tài)”下對(duì)金融、土地管理、中央與地方關(guān)系等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和改革，值得期待。8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了關(guān)于修改預(yù)算法的決定，新預(yù)算法賦予地方政府舉債權(quán)，將重點(diǎn)解決地方政府性債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問(wèn)題。

最近幾年，因?yàn)楦鞯赝恋氐盅喝谫Y規(guī)模迅速擴(kuò)張，地方政府對(duì)土地抵押融資日益重視甚至依賴(lài)，所以就造成了一個(gè)土地違規(guī)抵押融資的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，這在很大程度上面造成了市場(chǎng)秩序的紊亂，我們必須要解決好這個(gè)問(wèn)題，避免更大程度上的錯(cuò)誤，有需要可以聯(lián)系律霸網(wǎng)。