海　南　省　高　級　人　民　法　院
行　政　判　決　書
（２００６）瓊行終字第１５７號

　　
　　上訴人（原審原告）三亞市金雞房地產開發公司。住所三亞市河西西路騰龍二幢２５０４號室。
　　法定代表人蒙美敏，總經理。
　　委托代理人張高峰，海南高峰律師事務所律師。
　　委托代理人李方，海南海大平正律師事務所律師。
　　被上訴人（原審被告）三亞市人民政府。住所三亞市新風路１號。
　　法定代表人陸志遠，市長。
　　委托代理人潘天雷，三亞市國土環境資源局公務員。
　　委托代理人麥少華，三亞市人民政府法制辦公室科員。
　　上訴人三亞市金雞房地產開發公司（簡稱金雞公司）因其訴被上訴人三亞市人民政府（簡稱三亞市政府）無償收回土地使用權一案，不服三亞市中級人民法院作出的（２００６）三亞行初字第４號行政判決，于２００６年９月４日通過該院向本院提起上訴。本院于２００６年１０月１６日受理后，依法組成合議庭，于同年１２月１５日在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。金雞公司的委托代理人李方，三亞市政府的委托代理人潘天雷、麥少華到庭參加訴訟。本案經報最高人民法院批準，審理期限延長至２００７年２日１６日，現已審理終結。
　　原審認定：１９９２年１月１８日，三亞市國土局與金雞公司簽訂了《國有土地使用權協議出讓合同書》，約定將座落在三亞市羊欄鎮桶井管區海坡度假村開發區西北側２００畝土地出讓給金雞公司興建＂三亞鳳凰新城＂項日，使用年限５０年，建設期限二年。同年７月２２日，海南省國土局以瓊國用［１９９２］６０號復函批準同意雙方簽訂的出讓合同。金雞公司后陸續取得《建設用地許可證》和《建設用地規劃許可證》。１９９３年５月１７日，金雞公司以提供上述２００畝土地為條件與海南三友房地產有限公司簽訂了名為聯營實為土地使用權有償轉讓的《合作開發合同書》，收取了海南三友公司的５００萬元合同定金。１９９３年１０月２７日，經三亞市國土局批準，原告將其中１００畝土地與海南中鹽公司聯營興建＂三亞中鹽城＂，后又經批準該聯營土地轉讓給中鹽公司。剩余土地１００畝，１９９３年１１月６日三亞市國土局給原告換發了［１９９３］地（證）字第７４號《建設用地許可證》。１９９６年１１月１１日，因海南三友房地產有限公司訴金雞公司土地使用權轉讓合同糾紛一案，海南三友公司申請法院強制執行，原審法院以（１９９６）三亞執字第３３－１號民事裁定書裁定查封了剩余的１００畝土地。１９９８年９月２４日，原審法院以（１９９８）三亞執字第１０－２號民事裁定書裁定將剩余的１００畝土地中的４５畝土地使用權抵償給海南三友公司。１９９９年６月２１日，三亞市土地房產局在海南日報刊登《無償收回土地使用權預先告知書》的公告，要求原權利人于公告發布之日起七日內領取該告知書，并依法進行申辯。１９９９年７月２１日，金雞公司向三亞市政府及市國土局遞交了《關于要求延期進行土地開發建設的報告》。２０００年３月１１日，原審法院以（１９９８）三亞執字第１０－４號協助執行通知書解除對該地的查封，并要求三亞市國土局按海南三友公司的要求將上述４５畝土地執行過戶至中國科技國際信托投資有限責任公司名下。２０００年１２月２０日，三亞市政府以三府函［２０００］１５４號批復給中國科技國際信托投資有限責任公司核發了換地權益書，同時收回４５畝土地使用權。２００２年６月１７日，經省國土環境資源廳以瓊土環資函（２００２）５６號復函批準，三亞市政府作出三府（２００２）９１號《關于依法無償收回三亞市金雞房地產開發公司海坡開發區西側土地使用權的決定》（簡稱９１號收地決定），并于同年７月２１日在《三亞晨報》上刊登《公告》送達收地決定。２００６年３月１３日，金雞公司派人查詢上述土地檔案材料時得知省國土環境資源廳瓊土環資函（２００２）５６號復函內容，遂提起行政訴訟。
　　原審法院認為，金雞公司自１９９２年受讓上述２００畝土地并獲得規劃許可后，至１９９６年１１月１１日原審法院強制執行查封該地前，一直未投資動工建設已批準的＂三亞鳳凰新城＂項目。在２０００年３月１１日解除對剩余１００宙土地的查封后至２００２年６月１７日，三亞市政府作出（２００２）９１號收地決定時，金雞公司仍沒有對剩余的５５畝土地開發建設，顯然已造成閑置土地的事實。在原審法院解除查封后二年多金雞公司仍然未能對剩余的５５畝土地進行開發建設，對受讓之土地未按規定進行開發建設的原因是其自身而非司法查封造成。三亞市政府（２００２）９１號收地決定認定金雞公司閑置剩余的５５畝土地，事實清楚，證據充分。但三亞市政府在沒有明確金雞公司下落不明的情況下用公告方式送達收地決定，其送達方式存在瑕疵。因此，金雞公司無從知道其具體行政行為的內容，其起訴期限應從金雞公司于２００６年３月１３日查詢土地檔案時知道上述土地已被收回時起算，金雞公司的起訴沒有超過起訴期限。三亞市政府作出的９１號收地決定，認定事實清楚，適用法律正確，符合法定程序，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，判決予以維持。案件受理費１００元由三亞市金雞房地產公司負擔。
　　上訴人金雞公司上訴稱：　１、無償收回土地使用權決定屬于重大行政處罰，三亞市在作出正式收地決定前未告知上訴人有要求聽證的權利、未組織聽證違法。２、在不明確上訴人是否下落不明的情況下公告送達無償收地決定違法。一審在認定了上訴人送達方式違法的情況下又維持被上訴人的收地決定，是適用法律錯誤。３、上訴人未構成閑置土地超過兩年的事實：１９９２年受讓土地后已進行一定的投資，其閑置土地的時間應從１９９５年１月１日即《城市房地產管理法》實施時間起算，至１９９６年１１月上訴人的土地被三亞市中級人民法院查封，未滿兩年。被上訴人收回土地的程序于１９９９年６月啟動，此后不應再計算上訴人閑置土地的期限。２０００年３月，三亞市中級人民法院解除查封，因未依法送達，其并不知土地已解封的情況，且被告知擬收地，更無從開發。故一審認定從解封至三亞市政府正式收地土地閑置已超過兩年錯誤。４、在司法查封期間政府不得收回國有土地使用權。
　　被上訴人三亞市政府答辯稱：被上訴人在１９９９年６月２１日的海南日報上刊登擬收地公告時，已明確告知上訴人有依法進行申辯的權利，申辯包含了要求聽證的權利。上訴人收到收地事先告知書后，已依法提出了申辯意見。公告送達是上訴人依法送達的一種方式，并無違法之處。上訴人的土地閑置是事實：上訴人９２年取得土地使用權，當時的雙方簽訂的出讓合同規定，上訴人應在１９９４年１月前峻工，但至土地被三亞市中級人民法院查封、直到１９９９年被上訴人向上訴人發出收地事先通知前，土地還是閑置的。被上訴人依據《城市房地產管理法》第２５條的規定收回土地使用權是正確的。
　　二審經閱卷、庭審，一審認定的以上事實清楚，本院予以認可，
　　也同意原審對上訴人未超過起訴期限的分析認定。
　　本院認為，《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規定：＂行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。＂依此規定，被上訴人在作出正式收地決定前，應當告知上訴人作出收地決定的事實、理由和依據，并告知上訴人依法享有的權利。故本案中上訴人在正式收地前在海南日報上刊登公告告知上訴人擬收地的事實本無不當。但國土資源部對海南省國土海洋環境資源廳作出的《對收回被司法機關查封國有土地使用權問題的批復》（１９９８年１２月１１日國土資函４０３號），明確提出：＂對于司法機關依法進行的查封，在查封期限內，人民政府不能收回國有土地使用權…＂。三亞市中級人民法院于１９９６年１１月裁定對本案涉案土地作出查封的決定，直至２０００年３月才裁定解除查封，在這期間，被上訴人于１９９９年７月在海南日報上刊登了擬收地公告，啟動了無償收回土地使用權的程序。故被上訴人的行為違反了該批復的規定，其擬收地公告無效。　因擬收地公告的無效，導致了２００２年正式決定收地的行政處罰行為在作出前，沒有履行告知上訴人作出收地決定的事實、理由和依據，并告知上訴人依法享有的權利的法定義務。綜上，被上訴人作出９１號收地決定違反法定程序，應予撤銷。一審判決予以維持錯誤，屬適用法律不當，依法亦應予撤銷。上訴人上訴理由成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項、第五十四條第（二）項第３目、最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第七十條的規定，判決如下：
　　一、撤銷海南省三亞市中級人民法院（２００６）三亞行初字第４號行政判決；
　　二、撤銷被上訴人三亞市人民政府作出的三府（２００２）９１號《關于依法無償收回三亞市金雞房地產開發公司海坡開發區西側土地使用權的決定》；
　　一、二審案件受理費人民幣２００元由被上訴人三亞市人民政府負擔。
　　本判決為終審判決。
　　


審　　判　　長　　　趙　　立
審　　判　　員　　　錢　　冰　　　　　　　　　　　
代理審判員　　　葉珊茹　　　　　　　
二○○六年十二月二十一日
書　　記　　員　　　石　　磊