法公布（2001）第3號

中華人民共和國最高人民法院

民 事 判 決 書

　　（1997）經(jīng)終字第326號

　　上訴人（原審被告）：太原市城市建設(shè)管理委員會。住所地：山西省太原市金剛堰1號。

　　法定代表人：陳又新，該委員會主任。

　　委托代理人：范勇，該委員會干部。

　　委托代理人：艾寧，太原市商務(wù)律師事務(wù)所律師。

　　上訴人（原審被告）：太原市環(huán)境衛(wèi)生管理局。住所地：山西省太原市旱西關(guān)街西端。

　　法定代表人：馬恩友，該局局長。

　　委托代理人：田樹人，該局基建科科長。

　　委托代理人：張海燕，太原市商務(wù)律師事務(wù)所律師。

　　上訴人（原審被告）：太原市城市規(guī)劃設(shè)計管理局。住所地：山西省太原市新建北路204號。

　　法定代理人：王德勝，該局局長。

　　委托代理人：李云春，該局干部。

　　委托代理人：艾寧，太原市商務(wù)律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審原告）：山西凱華電腦洗車有限公司。住所地：山西省太原市文源巷127號

　　法定代表人：史榮和，該公司董事長。

　　委托代理人：原建民，山西第二律師事務(wù)所律師。

　　上訴人太原市城市建設(shè)管理委員會、太原市環(huán)境衛(wèi)生管理局、太原市城市規(guī)劃設(shè)計管理局因與被上訴人山西凱華電腦洗車有限公司車輛清洗站建設(shè)及經(jīng)營權(quán)出讓糾紛一案，不服山西省高級人民法院（1997）晉經(jīng)初字第21號民事判決，向本院提起上訴。本院依法組成由審判員李健擔(dān)任審判長，審判員王j、代理審判員陳紀(jì)忠參加的合議庭進(jìn)行了審理，書記員（代）任雪峰擔(dān)任本案記錄。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　查明：1993年6月28日，太原市城市建設(shè)管理委員會（以下簡稱城建委）、太原市環(huán)境衛(wèi)生管理局（以下簡稱環(huán)衛(wèi)局）、太原市城市規(guī)劃設(shè)計管理局（以下簡稱規(guī)劃局）聯(lián)合發(fā)布《太原市進(jìn)城車輛清洗站經(jīng)營權(quán)有償出讓招標(biāo)文件》（以下簡稱招標(biāo)文件），招標(biāo)文件的內(nèi)容主要包括：1、太原市政府授權(quán)城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局對太原市七條進(jìn)城公路的六個進(jìn)城車輛清洗站的建設(shè)、經(jīng)營權(quán)通過資質(zhì)、技術(shù)評審與經(jīng)濟投標(biāo)收取經(jīng)營權(quán)出讓金的形式，分別出讓六個清洗站的建設(shè)及經(jīng)營權(quán)；2、接受轉(zhuǎn)讓清洗站經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在簽訂《進(jìn)城車輛清洗站建設(shè)及經(jīng)營出讓合同》、付足建設(shè)保證金后，才能獲得清洗站建設(shè)及經(jīng)營權(quán)，從出讓合同簽發(fā)之日起五十年內(nèi)在政府政策法令允許的范圍內(nèi)使用出讓合同中所載明的清洗站經(jīng)營權(quán)，屆滿后清洗站全部產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)收歸政府所有；3、出讓合同簽訂后，在政府對進(jìn)城車輛實行強制洗車之前，受讓方要向政府上交營業(yè)額1％的管理費用，實行強制洗車后，受讓方根據(jù)出讓合同規(guī)定向政府上交出讓經(jīng)營權(quán)出讓金；4、如果中標(biāo)，應(yīng)按招標(biāo)文件的規(guī)定簽訂出讓合同。隨后，籌建中的山西凱華電腦洗車有限公司（以下簡稱凱華公司）按照招標(biāo)文件的要求參加了投標(biāo)活動。同年7月22日，城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局聯(lián)合向凱華公司發(fā)出《關(guān)于太原市進(jìn)城車輛清洗站建設(shè)、經(jīng)營權(quán)有償出讓中標(biāo)的通知》（以下簡稱中標(biāo)通知），稱：經(jīng)7月8日太原市進(jìn)城車輛清洗站建設(shè)經(jīng)營權(quán)有償出讓招標(biāo)大會通過市公證處公證、在市政府下令進(jìn)城車輛必須洗車的前提下，凱華公司分別以上交政府營業(yè)額6．5％、13％、8％、11％的出讓金取得太壽公路剪子灣、太榆公路武宿、晉夏公路晉祠、太古公路西銘四個進(jìn)城車輛清洗站的建設(shè)經(jīng)營權(quán)；中標(biāo)單位接通知后應(yīng)迅速辦理有關(guān)建設(shè)手續(xù)，市政府各有關(guān)職能部門給予積極С趾團(tuán)浜稀R院螅?景傅筆氯瞬⑽窗湊斜晡募? 墓娑ㄇ┒┏鋈煤賢????硎景湊斜晡募?橢斜暉ㄖ?男校?鋈梅剿婧笠澇際杖×絲???咎嶠壞？0萬元人民幣保證金。

　　凱華公司中標(biāo)后，于1993年底向工商部門正式辦理了注冊登記手續(xù)。 1994年5月20日，城建委向環(huán)衛(wèi)局發(fā)出《關(guān)于下達(dá)武宿等四個進(jìn)城車輛清洗站建設(shè)計劃的通知》，批準(zhǔn)同意建設(shè)四個車輛清洗站，總投資為1000萬元人民幣，所需資金由中標(biāo)單位籌集解決，建設(shè)征地32畝。隨后，凱華公司從境外購進(jìn)和在內(nèi)地組裝全自動洗車機14臺、半自動洗車機20臺，設(shè)備款項計 7399812．72元人民幣。同年6月21日，城建委、規(guī)劃局及環(huán)衛(wèi)局聯(lián)合形成《會議紀(jì)要》，要求中標(biāo)單位的建設(shè)期限至1995年6月底完成投入使用，否則，將扣罰保證金。《會議紀(jì)要》針對晉祠鎮(zhèn)搶占晉祠點建設(shè)清洗站情況，明確晉夏公路清洗站由凱華公司中標(biāo)建設(shè)，晉祠鎮(zhèn)是非中標(biāo)單位，不能納入政府環(huán)衛(wèi)設(shè)施。《會議紀(jì)要》同時要求城建委、規(guī)劃局和環(huán)衛(wèi)局共同起文報市政府審批，由政府轉(zhuǎn)發(fā)和登報公開申明，晉祠鎮(zhèn)不屬于中標(biāo)單位。但晉祠鎮(zhèn)的搶占行為未能就此制止，凱華公司至今未能在晉祠點開工建設(shè)清洗站。同年12月22日，規(guī)劃局向凱華公司頒發(fā)了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，準(zhǔn)予就武宿點用地辦理征用劃撥土地手續(xù)。后由于凱華公司未能與原用地單位就用地補償事宜達(dá)成協(xié)議，該用地手續(xù)一直未能上報審批。對于剪子灣點，凱華公司認(rèn)為因修過境公路、建清洗站意義不大而放棄。以后由于征地等方面的原因，凱華公司直至1995年10月才基本建成西銘清洗站，但該清洗站由于污水處理不合格一直未能通過驗收。為建設(shè)西銘站，凱華公司支付了土地轉(zhuǎn)讓費274130元人民幣、企業(yè)開辦費428662．15元人民幣、凱華公司資產(chǎn)評估前地面工程費638556．13元人民幣、資產(chǎn)評估后地面工程費55870元人民幣。

　　在建設(shè)及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期間，1994年7月4日，財政部和國家計委以（94） 財綜字第81號文公布了第三批取消的收費項目，其中包括汽車進(jìn)城強制洗車費。1995年2月15日，建設(shè)部、財政部和國家計委鑒于強制洗車、亂收費等混亂現(xiàn)象，作出《關(guān)于加強城市車輛清洗管理的通知》，規(guī)定洗車收費應(yīng)合理。同年5月3日，建設(shè)部和國務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合發(fā)文嚴(yán)禁強制洗車和亂收費。凱華公司多次與城建委、環(huán)衛(wèi)局、規(guī)劃局以及太原市政府反映情況，請求解決清洗站項目建設(shè)中出現(xiàn)的問題，但未有結(jié)果。

　　1997年3月，凱華公司向原審法院提起訴訟，請求終止招投標(biāo)合同的履行，判令城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局返還設(shè)備購置款、土建工程款、開辦費共計8797031元人民幣及利息1420721元人民幣，判令城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局承擔(dān)違約金439851元人民幣。

　　山西省高級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局就進(jìn)城車輛清洗站的建設(shè)及經(jīng)營權(quán)進(jìn)行公開招標(biāo)、有償出讓，凱華公司按城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局的要求參加了投標(biāo)，城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局又發(fā)出中標(biāo)通知，已對招、投標(biāo)雙方的權(quán)利義務(wù)予以明確，本案四方當(dāng)事人對此無異議，并按約定予以實際履行。雖然經(jīng)雙方認(rèn)可未簽訂出讓合同，但事實上，雙方已形成建設(shè)經(jīng)營權(quán)出讓合同關(guān)系。城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局在中標(biāo)通知中以“市政府下令進(jìn)城車輛必須洗車為前提”的承諾，違背了國家有關(guān)規(guī)定，損害了社會公共利益，因此該承諾應(yīng)認(rèn)定為無效條款。由此所形成的設(shè)備閑置，投資不能收回等損失，城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。凱華公司盲目投標(biāo)也有一定責(zé)任。合同其他部分有效，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行，但因城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局已無履約能力，應(yīng)終止履行。該院依照《中華人民共和國經(jīng)濟合同法》第七條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百二十八條的規(guī)定，判決：一、解除雙方關(guān)于進(jìn)城車輛清洗站建設(shè)及經(jīng)營權(quán)出讓合同關(guān)系；二、城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局接收凱華公司已購設(shè)備和已建的西銘清洗站，向凱華公司返還設(shè)備款7399812．72元和租地、土建費968556．13元，退還凱華公司保證金60萬元，于判決生效后六個月內(nèi)履行完畢；三、駁回凱華公司的其他訴訟請求。一審案件訴訟費75958元，由城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局承擔(dān)53170元，凱華公司承擔(dān)22788元。

　　城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局均不服原審判決，向本院上訴稱：一、（94）財綜字第81號文沒有法律溯及力，不應(yīng)成為確定本案進(jìn)城車輛強制洗車的約定是否有效的法律依據(jù)，原判認(rèn)定進(jìn)城車輛強制洗車的承諾為無效行為，脫離了當(dāng)時的政策、法規(guī)和歷史狀況，違反了法律淵源及法律溯及力的原則，使當(dāng)時的合法行為受到不應(yīng)有的追究，雙方當(dāng)事人的合同關(guān)系有效，應(yīng)受法律保護(hù)；二、取消強制洗車，直接影響的應(yīng)當(dāng)是原來議定的洗車經(jīng)營權(quán)的出讓價格是否合理，不影響經(jīng)營權(quán)的行使，完全可以按在非強制洗車情況下的出讓金履行合同，更不是清洗站停建、損失巨大的法律結(jié)果；三、取消強制洗車屬于政策規(guī)范發(fā)生變化，不是上訴人違約，“工程停滯、設(shè)備閑置以及資金積壓”另有原因，與取消強制洗車無因果關(guān)系。請求撤銷原審判決，改判被上訴人按非強制洗車的約定繼續(xù)履行合同。

　　凱華公司答辯稱：一、原判并非依據(jù)（94）財綜字第81號文下判的，上訴人 “下令進(jìn)城車輛必須洗車”的承諾違反了國家利益和社會公共利益，是無效承諾；二、上訴人將建設(shè)經(jīng)營權(quán)解釋為規(guī)定了兩種辦法，即強制洗車前按1％計取，強制洗車后按約定比例收取，這是不符合事實的，上訴人簽發(fā)的中標(biāo)通知中僅有“下令洗車”這一種情況；三、由于上訴人的無效承諾，致使合同不能履行，給被上訴人造成設(shè)備閑置、投資不能收回，對此，上訴人應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。原審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，請求維持原判決。

　　本院認(rèn)為：本案出讓方和受讓方雖未實際簽訂“招標(biāo)文件”中約定的出讓合同，但雙方均認(rèn)可以招標(biāo)文件以及中標(biāo)通知中確定的內(nèi)容作為各自的權(quán)利義務(wù)，并已部分履行，城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局與凱華公司間事實上已形成明確的建設(shè)及經(jīng)營權(quán)出讓合同關(guān)系，故本案為車輛清洗站建設(shè)及經(jīng)營權(quán)出讓糾紛。在中標(biāo)通知中，出讓方承諾受讓方取得建設(shè)及經(jīng)營權(quán)以“市政府下令進(jìn)城車輛必須洗車”為前提，該承諾在當(dāng)時雖沒有國家禁止性規(guī)定，但卻損害了社會公共利益，故該約定有關(guān)“強制洗車”的內(nèi)容應(yīng)確認(rèn)無效。出讓方明知上述承諾內(nèi)容有違國家的法律規(guī)定精神，仍以之作為招標(biāo)的前提，對此應(yīng)承擔(dān)主要過錯責(zé)任；受讓方盲目競標(biāo)，應(yīng)承擔(dān)次要過錯責(zé)任。本案招標(biāo)文件以及中標(biāo)通知中的其他內(nèi)容是當(dāng)事人在招投標(biāo)過程中確立的，意思表示真實一致，且不違反我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)確認(rèn)其有效。由于本案幾方當(dāng)事人未能在國家下達(dá)禁止“強制洗車”通知后就清洗站的建設(shè)及經(jīng)營問題達(dá)成一致意見，且本案所涉合同關(guān)系已無法依照招標(biāo)文件確定的內(nèi)容履行，本案建設(shè)及經(jīng)營權(quán)出讓合同關(guān)系應(yīng)予解除。城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局已收取的60萬人民幣保證金應(yīng)退還凱華公司，凱華公司所購設(shè)備由其自行處置。原審判決解除了當(dāng)事人間的合同關(guān)系是正確的，但本案當(dāng)事人間并不存在購銷洗車設(shè)備的合同關(guān)系，原審判決判令城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局向凱華公司返還洗車設(shè)備款不妥，應(yīng)予糾正。

　　凱華公司在中標(biāo)取得四個清洗站的建設(shè)及經(jīng)營權(quán)后，明知國家已禁止“強制洗車”，未就招標(biāo)文件及中標(biāo)通知中的不合理約定與出讓方進(jìn)行協(xié)商和修改，仍然辦理建設(shè)手續(xù)和購置設(shè)備，并建成了西銘站。按照出讓雙方的約定，出讓方應(yīng)負(fù)責(zé)征地工作，并有義務(wù)禁止非中標(biāo)單位擅自設(shè)置清洗站，因此，對于晉祠站被太原市晉祠鎮(zhèn)搶建而造成凱華公司損失，出讓方即上訴人應(yīng)負(fù)全部責(zé)任。剪子灣站未能開工建設(shè)是由于凱華公司認(rèn)為該地點設(shè)站意義不大而自動放棄，其造成的后果應(yīng)由凱華公司自己承擔(dān)。對于武宿站，出讓方已批準(zhǔn)了辦理征用劃撥土地的手續(xù)，由于凱華公司與原用地單位就補償事宜未達(dá)成一致意見，致用地手續(xù)始終未能上報審批，對此亦應(yīng)由凱華公司承擔(dān)后果。已建成的西銘站未能通過竣工驗收投入運營，是凱華公司自身原因造成的。因此，出讓方在招標(biāo)文件中的“強制洗車”的無效承諾并不是凱華公司設(shè)備閑置、清洗站不能運營的直接原因。由于城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局在招標(biāo)過程中作出無效承諾，且未善盡征地義務(wù)，應(yīng)賠償凱華公司損失，賠償額以設(shè)備款7399812.72元人民幣的20％即1479962.54元人民幣和租地、土建工程費968556.l3元人民幣的80％即774844.90元人民幣為準(zhǔn)。

　　綜上，原審判決認(rèn)定事實部分不清、判處不當(dāng)，應(yīng)予糾正。本院依據(jù)《中華人民共和國民法通則》第四條、第七條、第一百一十二條、第一百一十四條，《中華λ民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（一）、（三）項之規(guī)定，判決如下：

　　一、維持山西省高級人民法院（1997）晉經(jīng)初字第21號民事判決主文第一項、第三項；

　　二、撤銷山西省高級人民法院（1997）晉經(jīng)初字第21號民事判決主文第二項；

　　三、城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局向凱華公司退還保證金60萬元人民幣，并賠償凱華公司2254807.44元人民幣，于本判決生效后十日內(nèi)支付完畢。

　　一審案件受理費75958元人民幣，按原審判決結(jié)果承擔(dān)；二審案件受理費75958元人民幣，由城建委、環(huán)衛(wèi)局和規(guī)劃局承擔(dān)60766.40元人民幣，凱華公司承擔(dān)15191.60元人民幣。

　　本判決為終審判決。

　　審　判　長　　李　健

　　審　判　員　　王　j

　　代理審判員　　陳紀(jì)忠

　　二○○○年九月二十日

　　書　記　員　　任雪峰（代）