【行政強制】行政許可法律制度概述
行政許可是一項極為重要的法律制度,是國家為維護經濟秩序、社會秩序和公共利益,保護資源和生態環境,保障公民權利等而設立的具有多方面功能的法律制度,為世界各國所普遍重視和廣泛適用。
1.行政許可制度的涵義與性質
行政許可也就是通常所說的行政審批,是指行政機關根據公民、法人或其他組織的申請,經依法審查,準予其從事某種行為、確認某種權利、授予某種資格和能力的行為。
許可,對被授予者說,是賦予權利,如準予駕駛機動車,準予開辦會計師事務所,因而有時被稱為授益行為。但是對更多未被賦予權利者來說,則是一種禁止,是對行使某種權利的限制,所有未取得駕駛證者都不得開汽車;未被批準開辦會計師事務所者,一律不得開辦。因此,從性質上說,許可是對限制或禁止的解除。
在法治國家里,公民可以從事一切活動,除非法律有禁止。許可正是權利與禁止這兩者的結合點。例如,為了維護社會秩序和公共利益,對機動車駕駛必須實行許可制度。開車是一件具有危險性的事情,因此一般人不得開車;但開車又是具有利益性的事情,因而又應該允許開車。為了利用其有利方面,防止損害他人和公共利益的事情發生,國家就需要實行駕駛機動車的許可制度,一般人都禁止開車,但會駕駛汽車、懂得駕駛規則者可以被許可。很顯然,對某一事項是否應該設立許可制度,是建立在這樣的基礎上的:一方面,這一行為具有潛在的危險性,另一方面,又對需要者有利。如果絕對有害,所謂有百害而無一利,就不可能建立許可制度;反之,只有好處,對社會和他人都無不利,完全可以由個人、組織自行決定的,也不可能建立許可制度。許可的這一普遍禁止的性質,使許多國家將此稱為管制,日本則稱為規制。有利有害,為能達到趨利避害的目的,這才需要設置許可制度。
2.許可的范圍與種類
許可是對禁止的解除,這是社會生活所必需的,其原因也是多方面的。有可能是為了維護經濟秩序、社會秩序和公共利益,也有可能是由于數量的限制,或者對從事服務行業者要求有特殊的資格,等等。從實踐看,許可的范圍大致包括以下幾類:第一,為了社會安全和公共利益,對于直接影響人身健康、生命財產安全的產品的生產、經營、運輸等需要實行許可;第二,對數量有限的自然資源或社會資源的開發利用需要實行許可;第三,對自然壟斷的行業的準入,需要實行許可;第四,對為公民提供服務、直接影響公共利益,因而要求提供者必須是具備特殊信譽、條件、技能的個人、組織,由此而必須實行許可,等等。當公民、法人或其他組織需要取得許可時,就要由公民、法人或其他組織依法定條件和程序提出申請,經有關行政機關依法審查,決定是否許可。
但是,上述這些領域是否必須由行政機關直接進行審批?實踐證明并非如此。例如,自然資源的開發利用,有的就可以運用市場機制來解決;對某些特殊行業從業者的資格、資質的控制,就可以授權中介組織、行業自律組織來承擔。此外,許可是一種事先控制,但許多事情其實完全可以通過事后監督來解決,而不必實施嚴格的許可制度。
對許可進行分類比較困難,因為條件、標準很難統一。按禁止的嚴格程度的不同,理論上許可大致可分為特許、一般許可、認可與核準、登記等種類。特許針對那些控制較嚴,只給少許符合條件者以許可的事項,如某些特別自然資源的開發利用;對公共安全有重大影響的事項;某些帶有自然壟斷性質的行業的市場準入等。絕大部分許可屬于一般許可,并無數量上的限制,只要符合條件就可申請。認可和核準則更加寬松,行政機關的任務只是審查是否符合條件。登記是否可列入許可范圍,理論上尚有爭論。因為行政機關在這里的任務只是對符合條件者就予備案登記,作出公示,以備檢查,對申請材料所反映的事實和權利義務關系的真實性不作實質性審查,由申請登記者自行負責。至于實踐中行政機關如何掌握許可的條件,一般都由設置許可的法律規范明確規定。
3.許可的基本原則
歸納我國和西方國家的經驗或法律規定以及WTO的規則要求,許可制度大致包含如下幾項基本原則:
(1)法定原則。由于許可制度直接關系公民、法人和其他組織的權利,因此,許可的設定、實施機關的權限和義務、獲得許可的條件和程序等,都必須由法律規定。
(2)公開、透明原則。許可的設定過程,設定許可的法律文件,許可的條件、程序,都必須公開、透明。
(3)公正、公平原則。設定和實施許可,必須平等對待同等條件的個人和組織,不得歧視。
(4)便民、效率原則。許可在程序設置上必須體現方便申請人、提高行政效率的要求。
(5)救濟原則。包括在實施許可時,申請人有權陳述、申辯、依法請求聽證、申請復議和提起訴訟等。
(6)誠實信用、信賴保護原則。誠實信用是民事行為中最重要的原則,是市場經濟活動的基礎,它要求對待別人的利益像對待自己的利益一樣。這一原則也是政府行政活動的基本原則,它要求政府信守自己的諾言,要求行政活動具有真實性、穩定性和善良性。行政機關制定的規范或作出的行為應具有穩定性,不能變化無常,不能溯及既往。在誠信的基礎上產生信賴保護原則,即公民基于對行政機關信賴所作的行為,應得到行政機關的保護,這一原則尤其適用于行政機關的“授益行為”。行政機關不得隨意變更或撤銷許可。因公共利益的需要,必須撤銷或變更許可的,行政機關應負責補償損失。例如公民投資某一項目,已得到批準,但后來行政機關出于某種公共利益的考慮,要撤銷許可,就必須承擔補償責任。
(7)監督與責任原則。誰許可,誰監督,誰負責。許可要與行政機關的利益脫鉤,與責任掛鉤。行政機關不履行監督責任或監督不力,甚至濫用職權、以權謀私的,都必須承擔法律責任。
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