全國人大常委會(huì)法工委行政法室處長　黃薇

護(hù)照是公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。隨著改革開放的深入發(fā)展和人民生活水平的提高，越來越多的人走出國門去留學(xué)、探親、旅游、工作等等。在這樣的形勢下，護(hù)照正日益走近我們的生活，成為許多人不可缺少的一種證件。十屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議于4月29日審議通過了護(hù)照法，這標(biāo)志著我國的護(hù)照管理工作已經(jīng)邁進(jìn)了法制化的軌道。以下從立法的必要性、立法精神和主要內(nèi)容三個(gè)方面對這部法律作一介紹：

一、關(guān)于立法的必要性
我國現(xiàn)行的護(hù)照申請、簽發(fā)和管理的依據(jù)，主要是1985年11月頒發(fā)的公民出境入境管理法和1980年5月國務(wù)院批準(zhǔn)的護(hù)照簽證條例。隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國對外交往和人員交流日益增多，出入國境的公民數(shù)量大幅度上升，護(hù)照的頒發(fā)數(shù)量也之成倍增長。2004年我國頒發(fā)各類護(hù)照以及旅行證、出入境通行證等護(hù)照代用證件已達(dá)到480萬本，比改革開放前平均每年頒發(fā)1．7萬本的護(hù)照數(shù)量增長了280多倍。同時(shí)，有關(guān)違反護(hù)照管理的違法犯罪行為也相應(yīng)增加。在這種情況下，現(xiàn)行的護(hù)照管理法律法規(guī)已不能完全適應(yīng)護(hù)照管理工作的實(shí)際需要，亟需制定專門的法律對護(hù)照的種類和申請程序及法律責(zé)任等加以規(guī)范。

二、關(guān)于本法的立法精神
護(hù)照法的立法精神就是維持現(xiàn)行護(hù)照管理體制，進(jìn)一步規(guī)范護(hù)照的申請、簽發(fā)和管理，更好地保障我國公民出入國境的權(quán)益，貫徹“以人為本”的立法理念：
（一）維持現(xiàn)行護(hù)照管理體制。我國現(xiàn)行的護(hù)照管理體制已形成多年，做法是護(hù)照種類分為三類四種，即外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照和普通護(hù)照，其中普通護(hù)照又分為因公普通護(hù)照和因私普通護(hù)照。在管理上，外交部負(fù)責(zé)簽發(fā)外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照和因公普通護(hù)照，公安部負(fù)責(zé)簽發(fā)因私普通護(hù)照。為了解決普通護(hù)照由外交部、公安部兩個(gè)部門分別管理的問題，在國務(wù)院提交的護(hù)照法草案中，將因公普通護(hù)照從普通護(hù)照的范圍中調(diào)整到公務(wù)護(hù)照的范圍，改稱為“公務(wù)普通護(hù)照”，并具體規(guī)定了外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照和公務(wù)普通護(hù)照的簽發(fā)范圍。在研究修改的過程中，有的同志提出意見，一是，把“公務(wù)普通護(hù)照”單獨(dú)規(guī)定出來與“護(hù)照分為外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照和普通護(hù)照”的規(guī)定不一致；二是，對外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照的簽發(fā)范圍如何規(guī)定為好，建議再作斟酌。經(jīng)過反復(fù)研究，考慮到我國至今已同58個(gè)國家簽訂了互免外交、公務(wù)簽證的雙邊協(xié)議，其中22個(gè)國家對我國發(fā)放的“因公普通護(hù)照”給予豁免簽證的待遇，維持多年形成的現(xiàn)行做法，有利于我國的對外交往。因此，護(hù)照法原則上維持了現(xiàn)行的護(hù)照管理體制，同時(shí)明確規(guī)定了“護(hù)照分為普通護(hù)照、外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照”三個(gè)種類。另一方面，鑒于在外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照的簽發(fā)范圍方面，情況還會(huì)變化，實(shí)際需要也較復(fù)雜，因此從立法技術(shù)上作了適當(dāng)處理，即：對外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照的簽發(fā)范圍，以及“公務(wù)普通護(hù)照”的問題，不在條文中具體列明，而是授權(quán)外交部作規(guī)定，這樣規(guī)定比較靈活，也為將來的發(fā)展留下了空間。
（二）貫徹“以人為本”的立法理念，保護(hù)公民權(quán)益。近些年來，隨著公民出國人數(shù)的激增，普通護(hù)照的簽發(fā)數(shù)量成倍增長，2004年簽發(fā)的因私普通護(hù)照已達(dá)到300多萬本，大大超過了外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照的數(shù)量，成為護(hù)照的主體。為了保障公民出入國境的權(quán)益，護(hù)照法對公民申請普通護(hù)照的權(quán)利義務(wù)，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)，以及公民在普通護(hù)照申請方面的權(quán)利救濟(jì)渠道等作了明確規(guī)定。同時(shí)，在條文順序上先規(guī)定了“普通護(hù)照”，再規(guī)定“外交護(hù)照”和“公務(wù)護(hù)照”，這樣處理，使貼近廣大群眾的普通護(hù)照的主體地位更加突出，彰顯了“以人為本”的立法精神。

三、關(guān)于本法規(guī)定的主要內(nèi)容
（一）普通護(hù)照的申請、簽發(fā)
公民因到國外定居、探親、學(xué)習(xí)、就業(yè)、旅行、從事商務(wù)活動(dòng)等非公務(wù)原因出國的，需要向戶籍所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)申請普通護(hù)照。普通護(hù)照屬于一種行政許可，申領(lǐng)普通護(hù)照是公民的法律權(quán)利，依法簽發(fā)普通護(hù)照也是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。護(hù)照法對普通護(hù)照的申請、簽發(fā)程序作了具體規(guī)定：（1）在申請方面，公民需提交本人的居民身份證、戶口簿、近期免冠照片以及申請事由的相關(guān)材料，其中國家工作人員還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)證明文件。（2）在簽發(fā)方面，簽發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請材料之日起15日內(nèi)簽發(fā)，在偏遠(yuǎn)地區(qū)或者交通不便的地區(qū)或者因特殊情況，經(jīng)簽發(fā)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，簽發(fā)時(shí)間可以延長至三十日；對不符合規(guī)定不予簽發(fā)的，簽發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面說明理由，并告知申請人權(quán)利救濟(jì)的渠道，即申請人如果認(rèn)為簽發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理而不予受理，或者無正當(dāng)理由不在法定期限內(nèi)簽發(fā)的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。
（二）普通護(hù)照的有效期
根據(jù)國務(wù)院1996年發(fā)布的公民出境入境管理法實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，普通護(hù)照的有效期為五年，可以延期二次，每次不超過五年。此次護(hù)照法對上述規(guī)定作了兩處修改：
一是，對不同年齡段公民的護(hù)照有效期作了區(qū)分，其中十六周歲以上的公民，考慮到已經(jīng)成年，個(gè)人容貌特征方面不會(huì)發(fā)生大的變化，因此將其護(hù)照有效期規(guī)定得長一些，定為十年，這樣可以有效節(jié)約各方面的資源，減輕因護(hù)照更換給公民帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但對十六周歲以下的未成年人，則繼續(xù)沿用了原五年有效期的規(guī)定。這里要說明的是，之所以將護(hù)照的有效期定為“十年”或者“五年”，一個(gè)重要的考慮是與我國已經(jīng)批準(zhǔn)加入的《國際民用航空公約》相銜接，該公約在附件9中明確規(guī)定，當(dāng)頒發(fā)旅游或商務(wù)旅行的護(hù)照時(shí)，各締約國通常應(yīng)該規(guī)定此種護(hù)照的有效期至少為五年，考慮到證件的耐用性有限和護(hù)照持有者的面貌會(huì)隨時(shí)間變化，建議有效期不超過十年。
二是，刪除了護(hù)照有效期可以延長的規(guī)定。這主要是考慮到《國際民用航空公約》明確規(guī)定各締約國不得延長其機(jī)讀旅行證件的有效期(護(hù)照屬于該公約規(guī)定的國際旅行證件)，因此護(hù)照法也作了與之相銜接的規(guī)定。
（三）加強(qiáng)和規(guī)范護(hù)照管理
為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范護(hù)照管理，護(hù)照法作了以下有針對性的規(guī)定：一是，護(hù)照具備視讀、機(jī)讀功能和防偽性能。護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員對因制作、簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密；二是除人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)因辦理案件需要，可以依法扣押當(dāng)事人的護(hù)照外，任何組織和個(gè)人不能非法扣押護(hù)照，也不得偽造、變造、轉(zhuǎn)讓、故意損毀護(hù)照；三是對于有護(hù)照法第十三條、第十四條規(guī)定情形的申請人，簽發(fā)機(jī)關(guān)不予簽發(fā)或者在法定期限內(nèi)不予簽發(fā)護(hù)照。
（四）旅行證和出入境通行證
短期出國的公民在國外遺失了護(hù)照，或者護(hù)照被盜，以及發(fā)生損毀不能使用等情形時(shí)，根據(jù)護(hù)照法的規(guī)定，該公民可以向我國駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)申請旅行證，作為護(hù)照的替代證件回國；而當(dāng)公民從事邊境貿(mào)易、邊境旅游服務(wù)或者參加邊境旅游時(shí)，則應(yīng)向公安部委托的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)申請出入境通行證。從性質(zhì)上說，旅行證和出入境通行證是護(hù)照的替代證件，在特定的情況下發(fā)揮著護(hù)照的作用，但究其本質(zhì)，它們并不是護(hù)照，如果與護(hù)照并列規(guī)定在條文中，會(huì)與有關(guān)護(hù)照種類的規(guī)定不一致。因此經(jīng)過研究，護(hù)照法將有關(guān)旅行證和出入境通行證的規(guī)定從立法技術(shù)上作了調(diào)整，合并為兩條原則性的規(guī)定，即護(hù)照法第二十三條、第二十四條。這里要提到的是，對違反有關(guān)旅行證和出入境通行證管理規(guī)定的行為，如偽造、變造旅行證、出入境通行證，或者弄虛作假騙取旅行證、出入境通行證等，要由公安機(jī)關(guān)依據(jù)護(hù)照法有關(guān)違反護(hù)照管理規(guī)定的相關(guān)條款進(jìn)行處罰。
（五）海員證
海員證是公民以海員身份出入國境和在國外船舶上從事工作的一種職業(yè)證件。公民出境入境管理法規(guī)定，海員因執(zhí)行任務(wù)出境，由港務(wù)監(jiān)督局或者港務(wù)監(jiān)督局授權(quán)的港務(wù)監(jiān)督辦理出境證件。根據(jù)這一規(guī)定，海員證對于從事海員這一特定職業(yè)的人群來說，也是一種重要的出入境證件。在立法的過程中，對是否將海員證規(guī)定在護(hù)照法中，有不同的意見：一種意見認(rèn)為，我國是航運(yùn)大國，也是海員輸出大國。目前有關(guān)國際公約對海員證在特定情況下具有證明國籍與身份的性質(zhì)已有規(guī)定，如果本法對海員證沒有相應(yīng)的規(guī)定，不利于方便海員出境執(zhí)行勞務(wù)，不利于我國航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一種意見認(rèn)為，海員證只是一種職業(yè)證件，從性質(zhì)上說不屬于護(hù)照，不應(yīng)規(guī)定在護(hù)照法中。經(jīng)過反復(fù)研究，認(rèn)為海員證雖然從性質(zhì)上來看不屬于護(hù)照，但對于特定的人群，在特定的情況下也具有護(hù)照的作用，在國際公約已經(jīng)有相應(yīng)規(guī)定的情況下，國內(nèi)法也應(yīng)當(dāng)對海員證作出規(guī)定。因此，護(hù)照法第二十五條對海員證作出了原則性的規(guī)定：“公民以海員身份出入國境和在國外船舶上從事工作的，應(yīng)當(dāng)向交通部委托的海事管理機(jī)構(gòu)申請中華人民共和國海員證”。
（六）法律責(zé)任
護(hù)照法對違反護(hù)照管理規(guī)定的行為，明確規(guī)定了法律責(zé)任，包括兩個(gè)方面：
一是對行政管理相對人的法律責(zé)任。對于公民來說，既有依法申請護(hù)照的權(quán)利，同時(shí)也有遵守護(hù)照法律規(guī)定的義務(wù)。護(hù)照法對弄虛作假騙取護(hù)照的，為他人提供偽造、變造護(hù)照，或者出售護(hù)照的，以及持用偽造、變造的護(hù)照或者冒用他人護(hù)照出入國（邊）境等違反護(hù)照管理的行為，明確規(guī)定了法律責(zé)任，依情節(jié)輕重由公安機(jī)關(guān)給予行政處罰或者依照出入境管理的法律規(guī)定予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；非法護(hù)照及其印制設(shè)備由公安機(jī)關(guān)收繳。
二是對護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任。對于護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)工作人員在辦理護(hù)照的過程中，出現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)受理而不予受理，不在法定期限內(nèi)簽發(fā)，或者超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，以及泄露公民個(gè)人信息，索取或者收受賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等的違法行為，要依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

來源：中國人大網(wǎng) 2006年04月29日