謝云東

從2002年12月《物權法草案》作為一編提請九屆全國人大常委會第三十一次會議初次審議，到2005年10月十屆全國人大常委會第十八次會議第四次審議
《物權法草案》，其間歷時近三年。期間，有關征收、征用、拆遷中如何保護群眾利益問題，一直受到全社會的關注。對此，《草案》第四十九條作出如下規定：為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收、征用單位、個人的不動產或者動產，但應當按照國家規定給予補償；沒有國家規定的，應當給予合理補償。但在征求意見過程中，對于“公共利益”究竟包涵哪些內涵，在實際中應如何界定等問題，卻一直沒有一個統一的答案。與之相對應的是，近年來，全國各地的一些地方政府就是打著“公共利益”的名義，征收了不少不該征收的耕地，造成耕地的大量流失。因此，筆者認為，作為一部調整財產關系的重要法律，物權法對規范人們在社會生活中有關財產的許多行為具有很重要的意義，對法律用語應該作出權威性規定，以防止解釋不當。換一個角度看，物權法對“公共利益”作出明確界定，不僅有利于這部法律的正確貫徹實施，有利于保障農村集體所有的土地以及城市房屋及其他不動產不被違法征收和違法拆遷，也有利于保障失地農民和被拆遷人的合法權益，保障他們得到合理的補償和妥善的安置，使他們以后的生活質量不會降低并能逐步提高。

縱觀《物權法草案》，我們會發現，《草案》對公民物權的忽視不僅表現在公共利益的界定方面，而且反映在對物權一詞的概念解釋上。對于什么是物權，《草案》第二條第三款規定：本法所稱物權，指權利人直接支配特定的物的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。這個定義包含了兩個要點，一個是直接支配性，一個是物權的幾項具體內容。但同時，它拋棄了物權的排它性，不僅在理論上不完整，而且由于放棄了排它性特征，從而向國家和人民傳達了一種有嚴重缺陷的物權理念。我們通常講私法觀念，私權觀念，其中最重要的是物權觀念，而物權觀念最重要的是體現在排除他人的干涉。物權完整的定義，揭示了它的直接支配性和他的排他性，最有利于使我們的全體人民掌握和普及物權的觀念，我們就知道我們自己的房屋、汽車排除一切人的干涉，任何人沒有經過法定的程序，都無權干涉。我們就可以用來保護自己的財產，同時這種觀念的普及有助于促進我們國家的民主化，可以限制政府的違法行為。[①]

聯系到第四十九條的規定，我們有理由作出猜測，《物權法草案》的指導思想依舊是公權至上，將國家所有權置于個人所有權之上。這也似乎給人們傳達了一個不安的信號，在我們提倡依法治國，建設社會主義法治國家的今天，這種情形與法治理念也格格不入。亞里士多德說過：所謂法治，就是具有良好而完備的法律并且人們自覺地遵守。法治社會要求的是良法之治，因此，物權法只有放棄物權二元論或多元論，實行所有合法物權一律平等保護原則，對共同利益等概念進行正確界定，才可謂之良法。

在一個利益十分復雜多樣的社會里，有沒有人們通常所說的共同利益呢？答案是肯定的，具體其內涵，不同學者主張不同，在梁慧星教授組織起草的《物權法草案》第49條對公共利益的表述是：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律法規規定的其它公共利益。”與這種具體列舉相應，王利明教授則認為，公共利益主要應包括以下幾類：一是直接關系到社會全體成員的共同利益。比如戰爭期間，為捍衛國家主權而征收、征用公民財產，國家主權就是關系到全體社會成員的共同利益。二是不特定人的經濟、文化、教育等方面的利益。公共利益本身在受益人的范圍上具有不特定性。受益可以是多方面的，既可以是經濟上的，也可以是教育、科學、文化等精神上的。但是，不管受益形式如何，范圍必須是不特定的。如果受益人的范圍是特定化為某一些人的話，就不能稱為公共利益。比如建立只向特定人開放的圖書館，就不能稱之為公共利益。三是與基本法律價值相聯系的有關個人的生命、健康和自由的利益。生命健康雖然屬于個人，但又是法律保護的最高利益，是一切法律價值的基礎。所以，對生命健康的保護，是對社會全體成員利益的保護。因此，關于公民生命健康的安全利益就是公共利益。四是經濟的秩序。經濟的秩序、交易的安全盡管也體現了具體當事人的利益，但是也關系到整個社會經濟的運行，從而體現了全體社會成員的利益。在民法上，交易安全之所以優越于所有者的利益受到保護，正是因為其在一定程度上體現了社會經濟秩序的公共性。[②]但無論采取何種表達方式，我們都無法回避公共利益客觀存在這一命題的真實性。

鑒于公共利益的概念的寬泛性、內容的不確定性及層次的復雜性等特征，有法學界人士主張物權法不應對此加以界定，對此，筆者不敢茍同，在第十屆全國人大常委會第十八次會議第四次分組審議《物權法草案》時，許多委員也相繼提出了一些有益的意見和建議。如奉恒高委員建議，借鑒信托法第60條的規定，在《草案》中增加一款，凡有下列情形之一屬于本法所稱的公共利益：一是救濟貧困；二是救助災民；三是發展教育、科技、文化旅游事業；四是發展衛生事業；五是修建道路、橋梁等；六是發展不以營利為目的的社會公共事業等。金烈委員則認為，征收和征用是作為消滅或限制權利人物權的國家行為或行政行為，“公共利益”也不容易界定，建議仿照其他國家的立法例，單獨制定公益征收與緊急征用法。劉振偉委員提出，如果物權法對“公共利益”難以界定，為防止實踐中對“公共利益”的濫用，建議對“公共利益”界定的程序作出一般性規定，無論哪一級政府界定“公共權益”，都要遵守這一套程序，只要程序合法，就會有利于結果的正確。[③]也有學者認為，對公共利益的界定應把握以下幾點：第一，公共利益不是某一地區或團體的共同利益；第二，公共利益不是法律所限制的，公共利益本身應當是具體的，看的見，摸得著，代表最廣大人民群眾的意志，這樣才容易取得公眾的認同；第三，公共利益不是經營性的利益；第四，公共利益不等同于國家利益。[④]上述意見和建議都有其自身的價值，值得立法者借鑒，其中，筆者較為傾向于劉振偉委員的意見，其理念與美國法律處理此類問題時做法有著類似之處。

美國的民主政治在本質上不強調公共利益問題，盡管它也并不排除公共利益這個概念。在美國，公共利益的判斷和界定要通過適當的途徑和程序來確定，而不是僅僅憑借主觀的認識。在美國政治中，民主作為公民參與決策的一種程序和途徑，個人或集團在參與民主時，完全而且應該追求他們自己的利益，他們利用民主的程序表達一己私利，通過各種利益相互作用、討價還價、妥協、折衷的過程，以求在某些重大問題上達成共識，從而取得意見一致。民主政體有利于制定折衷的政策，這類政策往往調和了各個利益團體和權力中心之間的分歧，代表了利害相關集團之間分歧最小的意見。正如達爾所言：“民主的基礎是妥協”。 而這種妥協不僅有利于解決利益矛盾，同時也使得公共利益通過合法的程序和途徑得以界定。[⑤]

這種采取特殊程序界定公共利益的方式，其優點在于，不僅可以有效避免列舉法帶來的列舉困難的缺點，更好地適應了公共利益的內容多樣性、不確定性、多層次性等特點，而且由于引入了民主的做法，通過強化公民的物權意識和民主意識，制止政府行政行為的任意性，從而最大限度地保護了權利人的合法利益。

現實中，盜用“公共利益”之名行“商業拆遷”之實的事例屢見不鮮，嚴重地侵犯了物權人合法權益，損害了人民政府的形象，破壞了干群關系，在個別地區，土地征收征用、城市房屋拆遷，已成了影響當地社會穩定的重要因素之一，綜上所述，“公共利益”已到了非明確界定不可的地步。物權法做為調整人們財產關系的基本法律，對此問題已無可回避，無論采用何種方式，立法者都應本著維護人民群眾合法權益，維護社會穩定，促進法治建設的原則，對“公共利益”概念加以界定。

注釋：

[①] 梁慧星《物權法草案的幾個問題——在清華大學的演講》
[②] 王利明《征收、征用和公共利益》
[③] 吳坤《物權法草案第四次審議焦點三》《法制網》
[④] 王令《我國私有財產征收制度的立法初探》《法律文摘》2005年第五輯
[⑤]張旺《美國的民主政治與決策效率》 2005—07—20

（作者單位：山東省濟寧市中級人民法院）

來源：中國法院網

來源：2006-10-23 http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-10/23/content_436066.htm