(十)《預算法》第48條(關于國庫)

　　1. 關聯(lián)理論

　　本條對國庫作了規(guī)定，涉及國庫管理制度。國庫按預算管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫，縣級以上各級預算必須設立國庫;具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應當設立國庫。國庫分為中央國庫和地方國庫，中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務依照國務院的有關規(guī)定辦理。各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門。也有學者主張，我國應將中央銀行經(jīng)理國庫改為財政自辦國庫，建議制訂《國庫法》。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　依照本條的規(guī)定，各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督。各級國庫必須按照國家有關規(guī)定，及時準確地辦理預算收入的收納、劃分、留解和預算支出的撥付。各級國庫和有關銀行必須遵守國家有關預算收入繳庫的規(guī)定，不得延解、占壓應當繳入國庫的預算收入和國庫庫款。

　　(十一)《預算法》第53-58條(關于預算調(diào)整)

　　1. 關聯(lián)理論

　　這幾條的規(guī)定涉及預算調(diào)整問題。第53條規(guī)定，預算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更。預算是一種計劃，它確定以后，往往會受到主客觀條件的影響和制約，原來預料不到的一些特殊情況也會出現(xiàn)，導致預算收支由原來的平衡變得不平衡，這時就必須依法進行預算調(diào)整。預算調(diào)整固然是正常的活動，但它又是對已經(jīng)產(chǎn)生法律效力的預算的變動，必須嚴格依照法定程序來進行，任何政府或者部門都不得擅自變動預算。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　第54、55、57、58條是對預算調(diào)整的程序及其救濟的規(guī)定。中央和縣級以上地方各級政府預算的調(diào)整方案必須提請同級人大常委會審查和批準，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準。未經(jīng)批準調(diào)整預算，各級政府不得使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的決定，否則應由本級人民代表大會、本級人民代表大會常務委員會或者上級政府責令其改變或者撤銷。

　　地方各級政府預算的調(diào)整方案經(jīng)批準后，由本級政府報上一級政府備案。各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執(zhí)行;不同預算科目間的預算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國務院財政部門的規(guī)定報經(jīng)批準。

　　第56條規(guī)定，在預算執(zhí)行中，因上級政府返還或者給予補助而引起的預算收支變化，不屬于預算調(diào)整，并規(guī)定了其具體處理辦法。從立法技術上講，本條與第53條相呼應，一前一后對預算調(diào)整及其例外作了規(guī)定，有助于我們從不同方面去理解問題。

　　另外，根據(jù)《預算法實施條例》的有關規(guī)定，我們應該注意：(1)預算調(diào)整方案由政府財政部門負責具體編制。預算調(diào)整方案應當列明調(diào)整的原因、項目、數(shù)額、措施及有關說明，經(jīng)本級政府審定后，提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。(2)接受上級返還或者補助的地方政府，應當按照上級政府規(guī)定的用途使用款項，不得擅自改變用途。(3)政府有關部門以本級預算安排的資金撥付給下級政府有關部門的專款，必須經(jīng)本級政府財政部門同意并辦理預算劃轉(zhuǎn)手續(xù)。(4)各部門、各單位的預算支出，必須按照本級政府財政部門批復的預算科目和數(shù)額執(zhí)行，不得挪用;確需作出調(diào)整的，必須經(jīng)本級政府財政部門同意。(5)年度預算確定后，企業(yè)、事業(yè)單位改變隸屬關系，引起預算級次和關系變化的，應當在改變財務關系的同時，相應辦理預算劃轉(zhuǎn)。

　　3. 關聯(lián)案例及其法律適用

　　1999年中央財政預算調(diào)整案。 是年，財政部根據(jù)預算執(zhí)行中遇到的新情況，制定了增發(fā)國債和1999年中央財政預算調(diào)整方案(草案)，提請全國人大常委會審查批準。全國人大財經(jīng)委員會會同全國人大常委會預算工作委員會聽取了財政部的匯報，進行了討論、審查，最終財經(jīng)委員會建議全國人大常委會批準財政部提出的增發(fā)國債和1999年中央財政預算調(diào)整方案，并獲批準。#p#分頁標題#e#

　　全國人大財經(jīng)委對預算調(diào)整方案的審查結果報告中稱：1998年以來，為了抵御亞洲金融危機的沖擊，中央決定加強宏觀調(diào)控，實施積極的財政政策，經(jīng)九屆全國人大常委會第4次會議審議批準，國務院調(diào)整了預算，增發(fā)國債用于加快基礎設施建設。但是，國內(nèi)有效需求不足的矛盾仍然突出，外貿(mào)出口和外商直接投資下降 ，消費需求持續(xù)不振，固定資產(chǎn)投資增長放慢，物價連續(xù)下降的趨勢沒有得到有效扭轉(zhuǎn)。為此，有必要采取更有力的措施，促進經(jīng)濟持續(xù)增長，國務院提出進一步加大實施積極財政政策的力度，擬利用預算超收收入增加支出，以及由財政部向銀行增發(fā)長期國債。根據(jù)《預算法》有關預算調(diào)整的規(guī)定，建議全國人大常委會批準增發(fā)國債和1999年中央財政預算調(diào)整方案(草案)。

　　財經(jīng)委員會認為，增發(fā)國債用于增加固定資產(chǎn)投入是一項重大舉措，要在充分總結以往經(jīng)驗和問題的基礎上，認真做好新增國債的安排使用。為此建議：

　　(1)抓好在建項目的竣工建設。

　　(2)對國有大中型企業(yè)技術改造、重大項目裝備國產(chǎn)化和高新技術產(chǎn)業(yè)化項目要確保重點，注意投入產(chǎn)出效果，堅決制止重復建設，也不能變相搞基本建設。對新上項目，要嚴格項目審批程序，從嚴選定。

　　(3)采取切實措施解決配套資金不到位的問題，對地方配套資金不到位的，不能批新項目。

　　(4)加強國債資金使用的監(jiān)督管理,對貪污挪用者要繩之以法，對劣質(zhì)工程的領導和直接責任人要嚴肅查處，依法追究責任。

　　(5)建設項目要嚴格按規(guī)定實行招標、投標。要盡量采用國產(chǎn)設備，以拉動國內(nèi)需求。

　　(6)1998年增發(fā)國債用于基礎設施建設的情況應向全國人大常委會作出專題報告。

　　這是中央預算調(diào)整，地方預算也具有法律約束力，非經(jīng)法定程序不得改變。因此，各地方財政預算如果需要調(diào)整，也應該遵循《預算法》、《預算法實施條例》和其他有關法規(guī)關于預算執(zhí)行和調(diào)整的規(guī)定，履行法定的程序。

　　(十二)《預算法》第59-65條(關于決算)

　　1. 關聯(lián)理論

　　這是《預算法》第8章“決算”的幾個條文。決算是指對年度預算收支執(zhí)行結果的會計報告，是預算執(zhí)行的總結，是國家管理預算活動的最后一道程序。 它包括決算報表和文字說明兩個部分。

　　編制決算可以總結一年來預算管理方面的經(jīng)驗和教訓，集中反映當年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的情況，供國家決策時參考。因此法律規(guī)定，國務院及其財政部門要及時地做好決算草案編制的規(guī)定和部署工作，以便各級按照一定的原則和程序來編制決算。

　　關于決算草案的編制原則，有學者認為，決算草案的編制應該符合合法性原則和準確、完整、及時原則。前一原則是法治的要求，體現(xiàn)決算編制的每一步都要符合嚴格的法定程序性和實體規(guī)定性，而后一原則則是具體編制決算草案時所應遵循的技術性要求。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　第61、62條是關于決算的編審程序的規(guī)定。據(jù)此，財政部應當在每年第4季度部署編制決算草案的原則、要求、方法和報送期限，制發(fā)中央各部門決算、地方?jīng)Q算及其他有關決算的報表格式。縣級以上地方政府財政部門根據(jù)財政部的部署，部署編制本級政府各部門和下級政府決算草案的原則、要求、方法和報送期限，制發(fā)本級政府各部門決算、下級政府決算及其他有關決算的報表格式。地方政府財政部門根據(jù)上級政府財政部門的部署，制定本行政區(qū)域決算草案和本級各部門決算草案的具體編制辦法。各部門根據(jù)本級政府財政部門的部署，制定所屬各單位決算草案的具體編制辦法。

　　各單位應當按照主管部門的布置，認真編制本單位決算草案，在規(guī)定期限內(nèi)上報。各部門在審核匯總所屬各單位決算草案基礎上，連同本部門自身的決算收入和支出數(shù)字，匯編成本部門決算草案并附?jīng)Q算草案詳細說明，經(jīng)部門行政領導簽章后，在規(guī)定期限內(nèi)報本級政府財政部門審核。各級預算收入征收部門應當按照財政部門的要求，及時編報收入年報及有關資料。#p#分頁標題#e#

　　中央和縣級以上政府財政部門根據(jù)各部門決算草案匯總編制本級決算草案，報本級政府審定后，提請本級人民代表大會常委會審查和批準。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準。

　　第63-65條是關于決算的批復和備案的規(guī)定。縣級以上各級政府決算草案經(jīng)本級人民代表大會常務委員會批準后，本級政府財政部門應當自批準之日起20日內(nèi)向本級各部門批復決算。各部門應當自本級政府財政部門批復本部門決算之日起15日內(nèi)向所屬各單位批復決算。縣級以上地方各級政府應當自本級政府決算批準之日起30日內(nèi)，將本級政府決算及下一級政府上報備案的決算匯總，報上一級政府備案。

　　(十三)《預算法》第66-72條(關于預算決算監(jiān)督)

　　1. 關聯(lián)理論

　　這是《預算法》第9章“監(jiān)督”的幾個條文，涉及預決算的監(jiān)督問題。

　　對預決算監(jiān)督可以按不同標準作不同的分類。比如，按照時間先后，可以分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督;按照監(jiān)督的內(nèi)容，可以分為對預算編制的監(jiān)督、對預算執(zhí)行的監(jiān)督、對預算調(diào)整的監(jiān)督、對決算的監(jiān)督;按照監(jiān)督的主體，則可以分為各級國家權力機關即各級人民代表大會及其常委會對預算、決算進行的監(jiān)督，各級政府對下一級政府預算執(zhí)行的監(jiān)督，各級政府財政部門對本級各部門、各單位和下一級財政部門預算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，以及各級政府審計部門對預算執(zhí)行情況和決算實行情況實行的審計監(jiān)督，等等。

　　本章主要規(guī)定了各級權力機關的監(jiān)督，第66條規(guī)定，全國人大及其常委會對中央和地方預算、決算進行監(jiān)督;縣級以上地方各級人大及其常委會對本級和下級政府預算、決算進行監(jiān)督;鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級預算、決算進行監(jiān)督。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　第67-69條是第66條規(guī)定內(nèi)容的繼續(xù)，規(guī)定了各級人代會和縣級以上各級人大常委會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查，依法提出詢問或者質(zhì)詢，有關相對人應當如實反映情況、提供必要的材料、就詢問或者質(zhì)詢及時給予答復等;各級政府應當在每一預算年度內(nèi)至少二次向本級人大或其常委會作預算執(zhí)行情況的報告。

　　第70-72條則對各級政府及其財政部門、審計部門的預算監(jiān)督作了規(guī)定。

　　權力機關、政府及其財政和審計部門，依法切實地履行法律賦予的預算決算監(jiān)督職責，是國家依法理財?shù)挠辛ΡＵ稀Ｎ覈?a href='http://www.sdjlnm.com/falyu/5.html' target='_blank' data-horse>法律法規(guī)日漸增多，但有效的法律監(jiān)督向來是一個薄弱環(huán)節(jié)，預算法不同于一般以事后救濟為主的民刑事法律規(guī)范，它在調(diào)整社會關系的時候，不是消極地等待，而是強調(diào)事前、事中和事后全過程的立體調(diào)整，以積極的姿態(tài)發(fā)揮其對社會經(jīng)濟的影響和作用。要做好預算決算監(jiān)督工作，有關主體須實實在在地做好自己分內(nèi)的監(jiān)督工作，這對于預算工作的順利開展意義重大。

　　3. 關聯(lián)案例

　　1998年中央預算執(zhí)行審計情況。 受國務院委托,審計署審計長李金華向九屆全國人大常委會第10次會議報告了1998年中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況。他說,1998年中央預算執(zhí)行情況是比較好的,但仍存在一些不真實、不合法、不規(guī)范的問題,有的還相當嚴重。對這些問題,審計署依照國家有關法律法規(guī)分別作了處理,財稅部門和國務院其他有關部門采取了相應的整改措施。

　　財政部在組織執(zhí)行中央預算過程中存在的問題主要有：

　　(1)批復預算不及時。沒有及時批復的有農(nóng)林水利氣象事業(yè)費、文教科學事業(yè)費等支出預算,有的延遲1-5個月批復,有的延遲半年以上,到第4季度才批復。中央基本建設投資預算也有一部分沒有及時批復。這樣做,不僅使預算缺乏透明度,失去嚴肅性,而且使財政資金不能及時發(fā)揮使用效益。

　　(2)部分應收繳的財政收入沒有清繳入庫：違反規(guī)定將部分境外中資企業(yè)上繳的利潤存入境外企業(yè)周轉(zhuǎn)金賬戶,沒有繳入中央國庫;對1995年以來預算支出安排的糧棉油“三掛鉤”補貼等結余資金沒有及時收繳,并同意直接抵頂部分支出。#p#分頁標題#e#

　　(3)一些司局和個人利用職權動用財政資金辦公司、建樓堂館所。如向民航總局等5家單位募集資金,成立中盛科技投資發(fā)展有限公司, 共籌得股本金9200萬元,主要用于購買國債和炒股票，其中,要求民航總局作為股東之一出資,并同意可以從民航基礎設施建設基金中列支;提出由各省財政廳集資在上海浦東建金隆大廈，共籌集支農(nóng)周轉(zhuǎn)金等財政資金1.45億元。

　　(4)未按規(guī)定編制預算外資金收支計劃和決算。中央財政預算外資金每年應編制收支計劃和決算，但財政部一直沒有編制1998年度預算外資金收支計劃,也沒有及時編制決算。

　　(5)少征中央非稅收入。由于財政部門監(jiān)繳不力,造成少征民航機場管理建設費、三峽工程建設基金和中央電力建設基金等中央非稅收入23.65億元。

　　關于國家稅務局系統(tǒng)稅收征管中存在的問題，主要是：越權批準減免稅,少征、漏征稅款,混淆稅收入庫級次,違規(guī)多提代征代扣手續(xù)費,以及為了完成稅收任務,征收“過頭稅”等。經(jīng)查天津市薊縣國稅局虛開增值稅發(fā)票,截留和侵吞國家稅款等問題十分嚴重。

　　關于海關系統(tǒng)關稅征管中存在的問題，主要是擅自降低稅率、違規(guī)批準減免稅和保稅貨物監(jiān)管不嚴等，涉及違法違規(guī)金額16.6億元,其中少征稅收收入6.14億元。審計署也參與了湛江特大走私受賄案的查處工作。

　　關于中央國庫辦理預算資金收納撥付情況,存在的問題主要是收入級次審核不嚴、將中央收入繳入地方國庫，違反規(guī)定為稅務部門辦理經(jīng)費退庫、提取不合理的代征代扣手續(xù)費等，涉及違法違規(guī)金額16.06億元,其中造成中央財政收入減少2.88億元。其中，查出銀川市城區(qū)和新城區(qū)人民檢察院、國稅局在協(xié)查“金華稅案”過程中,將截留的罰款均分,放在賬外由個人保管,用于發(fā)放獎金和請客吃飯等。

　　在審計水利部預算執(zhí)行情況時查出的主要問題是：

　　(1)頂風違紀,修建高檔寫字樓。為解決項目建設資金不足,該部從所屬企業(yè)和地方水利部門收取集資款1.46億元,其中大多數(shù)來源不正當,有的甚至采取上下串通的辦法,由水利部下?lián)芩麑ｍ椯Y金,然后再返回作集資款。

　　(2)隱瞞轉(zhuǎn)移南水北調(diào)資金,設立“小金庫”。水利部收到丹江口水利樞紐管理局南水北調(diào)中線項目前期經(jīng)費中的6500萬元，由機關服務局另立“小金庫”,存入中國華能財務公司等單位吃利息。

　　(3)挪用水利專項資金。如水利部1998年挪用大江大河堤防工程資金1400萬元,給黃河水利委員會等單位建宿舍;其下屬的中國水利投資公司挪用水利基建款和百條挖泥船項目專項資金5274萬元,用于投資和購置辦公樓及宿舍，甚至炒股票等。

　　本案是關于預算執(zhí)行的審計監(jiān)督。不難看出，審計監(jiān)督因其相對的獨立性和較高的專業(yè)性，在預算決算監(jiān)督中起著無可替代的作用。對此應引起國家和社會的高度重視，以保證預算的依法進行和違法行為的及時查處。

　　三、立法建議

　　由于轉(zhuǎn)軌時期利益調(diào)整的難度和制度設計本身的一些問題，尤其是觀念上殘存的障礙和誤區(qū)，我國預算法治仍處于低水平，無力承擔法治國家賦予的重任。面對依法治國和與國際接軌的新形勢，要求我們以預算法的發(fā)展完善為中心，加強財政法治建設。

　　1、如前所述，應將歷年制預算年度改為跨年制，完善預算的編制和審議，從起點上提高預算的嚴肅性。有學者提出了編制年度滾動預算的建議，年度滾動預算是一種多年期預算，時間可以是10年或5年，每年滾動編制當年預算及以后各年的預算。

　　2、現(xiàn)行的復式預算仍存在著一些問題，主要是政府的收支活動沒有得到全面反映，許多專用基金在國家預算外循環(huán);未按政府的不同身份和職能來劃分兩種預算的收支范圍，在內(nèi)容上存在著混亂;建設性預算的設立沒有解決公債收入用于非市場性項目問題，使得債務收入的用途和還本付息資金的來源不明確，等等。因此，應該明確公共財政預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算各自的界定標準和收支范圍，將行業(yè)管理部門掌握的專用基金納入預算管理，并改革國債管理辦法。#p#分頁標題#e#

　　3、在預算編制制度方面，須強化部門預算，將預算管理的出發(fā)點和著力點轉(zhuǎn)移到一級會計預算單位;借鑒零基預算和績效預算的經(jīng)驗，改革預算編制方法。

　　4、在預算審批制度方面，建議建立分項審批制度，拓寬預算審批權的范圍和深度;明確預算被否決的法律后果及其責任，督促編制機關認真履行職責。

　　5、以權力機構為中心，加強預算監(jiān)督，強化違法違紀人員的法律責任及其追究。有學者還建議制定《財政監(jiān)督條例》，將預算監(jiān)督工作納入法制化軌道。