第七十四條 違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　【釋義】 本條是對破壞耕地種植條件和造成土地荒漠化、鹽漬化行為的處罰規(guī)定。

　　一、適用本條規(guī)定的行為包括以下兩類。

　　1．非法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等破壞種植條件的行為。這類行為大致可分為兩種情況：一是占用耕地的行為，包括占用耕地建窯、建墳、建房；二是毀壞耕地的行為，包括在耕地上挖砂、采石、采礦、取土等。這兩類行為都會造成破壞耕地的種植條件的后果。例如，農(nóng)村許多地方為局部的、眼前的一些利益所驅(qū)動，出現(xiàn)了大量小磚窯、小煤窯等，占用和破壞了大量良田。其中，有的以其占用的耕地的土壤直接作為原料大量挖取，用于燒磚、燒瓷。或者在耕地上大量挖砂、采石、采礦、取土用來出售。這些行為嚴(yán)重破壞了耕地，構(gòu)成對寶貴的耕地資源的一大威脅。為了切實保護(hù)耕地，本法第三十六條作出了明確的規(guī)定：禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。根據(jù)這一條的規(guī)定，任何單位和個人，只要實施了在耕地上建窯、建墳的行為、即構(gòu)成違法行為。在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等行為，客觀上都會導(dǎo)致占用耕地或者毀壞耕地，破壞種植條件，但并不都是違法行為。例如，耕地經(jīng)征用程序轉(zhuǎn)為國有土地后，使用者依法占用土地建房的。再如，根據(jù)防洪法第四十五條的規(guī)定、防汛指揮機(jī)構(gòu)在緊急防汛期內(nèi)，根據(jù)防汛抗洪的需要，有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)，決定采取取土占地及其他必要的緊急措施的。由于這一類活動對土地，尤其是耕地破壞較為嚴(yán)重，屬于應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制的行為。依據(jù)本法及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，這類活動必須依法經(jīng)批準(zhǔn)后才能進(jìn)行；未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，擅自從事這類活動，使種植條件受到破壞的，即是本條規(guī)定的擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土的違法行為。

　　2. 因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為。我國人口眾多，人均土地，尤其是人均耕地資源很少。同時，我國又有許多土地有待進(jìn)一步開發(fā)，以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者其他各項建設(shè)的需要，因此，做好土地開發(fā)工作有著重要意義。根據(jù)本法第三十八條的規(guī)定，國家鼓勵單位和個人開發(fā)未利用的土地。但是，開發(fā)未利用的土地，應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進(jìn)行。根據(jù)本法第三十九條的規(guī)定，開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。因此，以下行為，也是本條規(guī)定的違法行為，包括：開墾未利用地，未作科學(xué)論證、評估；違反土地利用總體規(guī)劃的要求未在指定的可開墾區(qū)域內(nèi)開墾；未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自開墾未利用地；毀林、毀草開墾；圍湖造田，以及可能造成土地荒漠化、鹽漬化的其他行為。此外，根據(jù)水土保持法的有關(guān)規(guī)定，國家禁止在二十五度以上陡坡地開墾耕地種植農(nóng)作物。開墾禁止開墾坡度以下，五度以上荒坡地的，必須經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)。同時，對修建鐵路、公路等工程；開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型企業(yè)；在山區(qū)、風(fēng)沙區(qū)等從事上述工程或者開辦有關(guān)企業(yè)的應(yīng)當(dāng)編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書和水土保持方案。由此可見，土地開發(fā)活動應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，并且堅持科學(xué)、合理的方法，反之，土地開發(fā)不僅達(dá)不到預(yù)期的目的，還有可能適得其反，造成資源和環(huán)境的嚴(yán)重破壞。國內(nèi)外這種反面的例子很多，給人類的教訓(xùn)也是深刻的。因此，本法為了引導(dǎo)并保障土地開發(fā)的順利進(jìn)行，保護(hù)土地資源和環(huán)境，對違反土地利用總體規(guī)劃的要求開發(fā)未利用的土地而導(dǎo)致土地荒漠化、鹽漬化的，也規(guī)定要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　二、行政處罰。本條規(guī)定的行政處罰措施包括以下兩種：

　　1．由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理。所謂限期改正，根據(jù)本條規(guī)定的違法行為特點，是指責(zé)令違法者在確定的期限內(nèi)，停止違法活動，包括清除磚窯等違法建筑物、停止取土等活動，也包括停止開發(fā)、開墾土地的活動。限期治理，是指在清除磚窯等違法建筑物、停止取土等的同時，對造成耕地破壞的，采取措施，恢復(fù)土地原狀，達(dá)到耕地要求的種植條件等，或者對開發(fā)、開墾造成土地荒漠化、鹽漬化的，責(zé)令負(fù)責(zé)、組織開發(fā)的單位和個人采取補救措施或者其他必要措施，根據(jù)土地破壞的狀態(tài)和自然條件，進(jìn)行整治，恢復(fù)土地原來狀態(tài)，總之，通過治理，應(yīng)當(dāng)使土地達(dá)到某一可以利用的條件，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜牧則牧。

　　2．有關(guān)土地行政主管部門在作出責(zé)令限期改正或者治理的決定的同時，依據(jù)具體情節(jié)，可以作出并處罰款的決定。

　　三、刑事責(zé)任。根據(jù)本條規(guī)定，上述違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。其中，對于非法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的行為，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第三百四十二條的規(guī)定處罰，即，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。根據(jù)刑法這一條的規(guī)定，本條規(guī)定的違法行為構(gòu)成犯罪，要具備以下兩個要件：一是非法占用耕地，改作他用。二是占用耕地數(shù)量較大，并造成耕地大量毀壞的。因此，對于本條規(guī)定中，非為占用耕地的，以及占用耕地數(shù)量較小，對耕地未造成大量毀壞的，不構(gòu)成刑法第三百四十二條規(guī)定的犯罪。

　　關(guān)于本條規(guī)定的開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為是否構(gòu)成犯罪的問題，根據(jù)我國刑法規(guī)定的罪刑法定原則，開發(fā)、開墾的土地，多屬未利用地，因此，這類行為不會構(gòu)成刑法第三百四十二條規(guī)定的非法毀壞耕地罪。雖然我國刑法對開發(fā)、開墾土地造成土地破壞行為未作刑事處罰的規(guī)定，但是，這不等于這類違法行為與有關(guān)犯罪無關(guān)。根據(jù)刑法第三百九十七條的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。因此，在開發(fā)土地活動中，有關(guān)負(fù)責(zé)和組織開發(fā)的政府、部門，有關(guān)負(fù)責(zé)的工作人員在決定、組織工作過程中，因違反土地利用總體規(guī)劃的要求，不進(jìn)行必要的科學(xué)論證或者評估，盲目開發(fā)等，直接造成土地嚴(yán)重破壞的，有關(guān)工作人員對其瀆職的行為負(fù)有不可推卸的責(zé)任。對其讀職行為，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)依法追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。