拉開抽屜，于安取出一份厚厚的打印文稿，鄭重地遞到《瞭望東方周刊》記者面前。

　　“這就是剛剛完成的《緊急狀態(tài)法》草案的專家建議稿，為了做好這件事，我們課題組成員認真工作了半年。”和前一次被記者問及起草工作時的嚴肅神情相比，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安4月14日的語氣顯得比較輕松。

　　擺在《瞭望東方周刊》記者面前的是一部19頁的法律文稿，如果不是封面上注明的“專家建議稿”字樣提醒，這個長達9章85條的文本，以其嚴密的邏輯和細致的立法技術(shù)，足以讓人相信它就是一部正式的法律。

　　非常時期的“小憲法”

　　“《緊急狀態(tài)法》是國家面對非常時期的社會沖突，由正常狀態(tài)轉(zhuǎn)入緊急狀態(tài)時治理國家應(yīng)當(dāng)遵循的法律規(guī)則，從學(xué)理上講它是‘憲法相關(guān)法’，通俗地說它就是國家處于非常時期的‘小憲法’。”作為國家緊急狀態(tài)法立法研究項目的課題組成員兼執(zhí)筆人，于安教授簡潔地描述了《緊急狀態(tài)法》的性質(zhì)和地位。

　　根據(jù)建議稿第3條的規(guī)定，當(dāng)國家突發(fā)公共事件，“危及全國、省、自治區(qū)、直轄市或者省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的人民生命財產(chǎn)安全、社會安全和秩序、國家安全和制度，不采取特別應(yīng)急法律措施不足以控制和消除嚴重社會危害，國家依照憲法和本法實行緊急狀態(tài)。”

　　草案規(guī)定，上面所說的“公共事件”，是指自然災(zāi)害、生物災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故或其他災(zāi)難性技術(shù)事故、資源危機或金融信用危機和其他嚴重經(jīng)濟失常、暴亂或恐怖襲擊和其他重大社會沖突等。

　　由于社會沖突忽然激烈需要進入緊急狀態(tài)時，狀態(tài)的確認和宣布、國家治理的秩序都是《緊急狀態(tài)法》所要解決的問題，從這個意義上講，《緊急狀態(tài)法》就是國家在非常時期治國的根本依據(jù)，于安就此解釋說，因為導(dǎo)致非常時期的因素很復(fù)雜，原有法律和制度在非常時期無法適應(yīng)管理的需要，就必須用特別的制度來臨時代替憲法。

　　2003年11月，國務(wù)院法制辦經(jīng)過慎重研究，決定將起草《緊急狀態(tài)法》專家建議稿的任務(wù)交給清華大學(xué)公共管理學(xué)院。按照慣例，國家起草“憲法相關(guān)法”的任務(wù)都由國家的重要部門直接完成，這次將“小憲法”的起草任務(wù)交給專家學(xué)者來做，在共和國的歷史上非常罕見。

　　之所以將此任務(wù)交給清華大學(xué)，有關(guān)部門考慮到的是清華的綜合性學(xué)科和資源優(yōu)勢。接受任務(wù)后，清華大學(xué)公共管理學(xué)院成立專門的專家小組，并聘請了顧問和指導(dǎo)專家，中國知名憲法與行政法專家、九屆全國政協(xié)副主席羅豪才就應(yīng)邀擔(dān)任顧問。

　　核心是“緊急狀態(tài)的決定和宣布”

　　從專家建議稿可以看出，該法律草案的9章分別是:總則;突發(fā)公共事件的報告和公布;應(yīng)急處理的預(yù)備、等級和階段;緊急狀態(tài)的決定和宣布;應(yīng)急機構(gòu)和人員；應(yīng)急立法措施；應(yīng)急行政措施;司法訴訟和國家補償補貼;附則。

　　“在這9章中，核心問題是‘緊急狀態(tài)的決定和宣布’，”于安解釋說，因為這個問題涉及國家從正常治理秩序轉(zhuǎn)向非常時期治理秩序的決定權(quán)，換句話說，就是在面對劇烈社會沖突時，誰有權(quán)來宣布原有憲法和法律秩序暫時中止轉(zhuǎn)而實行“緊急狀態(tài)秩序”。

　　圍繞這個問題，法律草案分別用6條和7條條文，規(guī)定了國家或者個別省區(qū)市和省區(qū)市部分范圍內(nèi)進入緊急狀態(tài)的決定和宣布程序。按照草案規(guī)定，全國或者個別省區(qū)市進入緊急狀態(tài)，由國務(wù)院提請全國人大常委會作出決定并由國家主席發(fā)布主席令宣布。決定的內(nèi)容包括實行緊急狀態(tài)的區(qū)域、期限、實施機構(gòu)及其權(quán)限、應(yīng)急措施、應(yīng)急授權(quán)、監(jiān)督辦法和決定的生效時間、條件。

　　為了防止緊急狀態(tài)秩序被不適當(dāng)延長或者利用，草案第36條特別規(guī)定:“實行緊急狀態(tài)的期限屆滿，不需要延長或者沒有完成延長法律程序的，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)決定緊急狀態(tài)解除并按法定程序宣布。”“全國人大常委會沒有決定或者宣布解除緊急狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)視為緊急狀態(tài)已經(jīng)解除。”#p#分頁標題#e#

　　“這個規(guī)定特別好，特別完整，”一位法律專家看完草案后稱贊說，“因為緊急狀態(tài)的特殊性，國家依法進入緊急狀態(tài)時實行了與平常法律秩序不同的規(guī)則，有些規(guī)則不可避免會暫時傷及憲政和民主，也可能傷及公民的利益，這是應(yīng)對緊急狀態(tài)必須付出的代價。但這種秩序如果使用不當(dāng)，就可能會被人利用。在不需要宣布進入緊急狀態(tài)而不合理地決定進入緊急狀態(tài)，或者導(dǎo)致緊急狀態(tài)的因素基本解除后，仍然不合理地沿用緊急狀態(tài)秩序，就會使憲政和民主遭受不必要的損失。所以，嚴格限制決定權(quán)以及緊急狀態(tài)后的解除程序是非常必要的。”

　　對于省區(qū)市部分范圍進入緊急狀態(tài)的決定和宣布權(quán)，草案規(guī)定由國務(wù)院行使，“將權(quán)力主體限定于中央”。

　　五大原則確保緊急狀態(tài)秩序

　　盡管緊急狀態(tài)是國家進入非常時期的非常治理手段，原有的法律原則包括憲法原則都臨時失效，但這并不等于公民的基本權(quán)利就完全沒有保障。

　　針對這個問題，草案在總則部分規(guī)定了五大原則以確保非常時期公民的基本權(quán)利得到盡可能多的保障。

　　第4條和第5條規(guī)定的應(yīng)急處理的分級分期原則和比例原則，將突發(fā)公共事件按照危害程度、危害范圍和政府控制能力分為若干等級和不同階段。按照“比例原則”，“國家機關(guān)只有在采取其他措施不足以控制和消除突發(fā)公共事件引起的嚴重社會危害和恢復(fù)正常秩序時才能行使應(yīng)急職權(quán)。”只有在發(fā)生“極其嚴重的突發(fā)公共事件”時才可以考慮實行緊急狀態(tài)。

　　按照第7條規(guī)定的“法治原則”，決定和實施緊急狀態(tài)，行使應(yīng)急職權(quán)應(yīng)當(dāng)以憲法和法律為依據(jù)，沒有憲法和法律依據(jù)的任何規(guī)定、措施都無效。

　　第8條規(guī)定了“保障人權(quán)原則”。按照這個原則，只有根據(jù)緊急狀態(tài)法和全國人民代表大會及其常委會的立法規(guī)定、決定，才能就有關(guān)公民人身權(quán)利作出非常規(guī)定。

　　在實踐中，一個國家一旦進入緊急狀態(tài)，外國人的利益往往更容易受到損害。有鑒于此，草案在第10條特別規(guī)定了“保護外國和國際組織在華財產(chǎn)和人員原則”。

　　草案特別規(guī)定了緊急狀態(tài)時期的“新聞監(jiān)督原則”。第17條規(guī)定，新聞單位依法享有對突發(fā)公共事件進行新聞采訪報道和向有關(guān)國家機關(guān)報告事件的權(quán)利，禁止任何國家機關(guān)、公共機構(gòu)和國家公務(wù)員對新聞單位合法采訪活動的干擾和阻撓。

　　三類權(quán)力受規(guī)范

　　在吸取了SARS時期的經(jīng)驗教訓(xùn)后，法律草案用3章的篇幅，分別對緊急狀態(tài)時期的立法、行政和司法權(quán)力進行了規(guī)范，并對有關(guān)國家補償補貼問題作了規(guī)定。

　　第6章規(guī)定的“緊急立法措施”，就緊急狀態(tài)期間的立法權(quán)限、法律解釋權(quán)限作了規(guī)定。按照此規(guī)定，緊急狀態(tài)期間全國人大常委會在審議和決定法律議案時可以簡化立法法規(guī)定的程序。

　　第7章“緊急行政措施”，就突發(fā)公共事件發(fā)生地政府的行政救助和保護措施、預(yù)算修改、國家儲備、政府采購、行政征用、征調(diào)和征召以及其他應(yīng)急行政措施作了詳細而具體的規(guī)定。比如該章第66條規(guī)定，實行緊急狀態(tài)和應(yīng)急處理，行政機關(guān)可以臨時征用除國家機關(guān)和決定以外的社會組織和個人的交通工具、設(shè)備、用地、房屋等動產(chǎn)和不動產(chǎn)，但緊急征用時應(yīng)當(dāng)出示證明文件，寫清征用法律依據(jù)、征用機關(guān)和人員名稱以及補償標準。

　　為了使緊急狀態(tài)時期公民的合法權(quán)益得到盡可能多的保障，草案第8章還對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟作了特別規(guī)定，按照這一規(guī)定，即便是在緊急狀態(tài)時期對犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)適用《刑法》和《刑事訴訟法》，并不能剝奪辯護權(quán)和上訴權(quán)。

　　于安教授透露，盡管這部草案只是專家建議稿，但該法已經(jīng)列入今年全國人大常委會的立法規(guī)劃，預(yù)計將于2004年12月首次提交審議。

（文章原載于《瞭望東方周刊》）

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