國務(wù)院清理法規(guī)工作小組《關(guān)于國務(wù)院各部門清理法規(guī)的情況和今后意見的報告》，已經(jīng)國務(wù)院批準，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況參照執(zhí)行。

　　國務(wù)院清理法規(guī)工作小組關(guān)于國務(wù)院各部門清理法規(guī)的情況和今后意見的報告現(xiàn)將國務(wù)院各部門清理法規(guī)的情況和今后意見報告如下：

　　（一）

　　建國以來，國務(wù)院、國務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)布了大量的行政法規(guī)和規(guī)章（以下簡稱法規(guī)），其中國務(wù)院（包括原政務(wù)院）發(fā)布或批準發(fā)布的法規(guī)約兩千件。這些法規(guī)對于保障、促進社會主義革命和建設(shè)，曾經(jīng)起過重大作用。但是，隨著形勢的發(fā)展，特別是體制改革和對外開放的進行，現(xiàn)有法規(guī)不少已不適應(yīng)新的情況。為此，國務(wù)院辦公廳根據(jù)國務(wù)院的決定，于一九八三年九月發(fā)出通知，要求國務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，用一年時間對過去發(fā)布的法規(guī)，進行一次全面清理。

　　在國務(wù)院的統(tǒng)一部署下，法規(guī)清理工作已經(jīng)取得了一定的成果。據(jù)我們最近對國務(wù)院所屬五十五個部門的了解，截至今年五月底，已有財政部、國家科委等十八個部委基本清理完畢，提出了需要廢止和修改的法規(guī)目錄和文件，報請國務(wù)院審定。其余三十七個部門，清理進度很不平衡，外交部、國家民委等五個部門剛開始動手，其他各部門仍在清理中。

　　此外，各省、自治區(qū)、直轄市的法規(guī)清理工作正在積極進行，進度較快的河北、北京、天津等省、直轄市已經(jīng)基本結(jié)束，并向國務(wù)院寫了清理結(jié)果的備案報告。

　　（二）

　　從國務(wù)院各部門清理法規(guī)的初步結(jié)果來看，法規(guī)制定和執(zhí)行中存在著以下主要問題：

　　一、現(xiàn)有法規(guī)不少已不適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求。

　　法規(guī)作為上層建筑，是經(jīng)濟基礎(chǔ)的反映，并為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)。經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展變化了，法規(guī)也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地發(fā)展變化，該廢的廢，該改的改，該立的立，才能更好地適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求。但是，建國以來發(fā)布的法規(guī)中約有一半以上已與經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是與當(dāng)前的改革和開放很不適應(yīng)，有的已經(jīng)成了工作上的障礙，卻沒有明文廢止和修改。據(jù)財政部、勞動人事部等十個部門的統(tǒng)計，由他們起草、經(jīng)國務(wù)院發(fā)布或批準發(fā)布的五百五十七件法規(guī)中，需要廢止的三百三十五件，需要修改的十三件，兩項合計占總數(shù)的百分之六十二，繼續(xù)有效的法規(guī)只占總數(shù)的百分之三十八。隨著改革和開放的發(fā)展，預(yù)計還有一定數(shù)量的現(xiàn)行法規(guī)需要廢止或修改。另一方面，適應(yīng)當(dāng)前新情況，為改革和開放開辟道路，提供保障的一系列新的法規(guī)，還沒有相應(yīng)地制定出來。這種該廢該改的不廢不改，該制定的沒有及時制定的情況，既不利于用法律形式鞏固改革和開放的成果，也難以指導(dǎo)、推動改革和開放健康的發(fā)展。

　　存在上述問題的主要原因，是過去我們的法規(guī)制定工作，沒有緊緊地圍繞我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的具體任務(wù)和需要，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，組織各方面力量，有計劃、有步驟地進行。

　　二、法規(guī)內(nèi)部關(guān)系不協(xié)調(diào)，影響執(zhí)行的效果。

　　“法不僅必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟情況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自己推翻自己的內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)。”（恩格斯）但是，國務(wù)院發(fā)布或批準發(fā)布的法規(guī)中，還存在著一些不夠和諧一致的現(xiàn)象。例如，有些條例規(guī)定自發(fā)布之日起施行，但與它配套的實施細則或施行辦法卻遲遲難產(chǎn)，不便立即具體執(zhí)行。有些法規(guī)發(fā)布時，不明確交代它與有關(guān)法規(guī)之間的關(guān)系，只籠統(tǒng)地規(guī)定，過去的規(guī)定凡與本法規(guī)相抵觸的，以本法規(guī)為準；究竟那些條款相抵觸，執(zhí)法的人很難弄清，一般群眾更是一無所知。有些法規(guī)內(nèi)容相互矛盾，如《國家建設(shè)征用土地條例》第八條規(guī)定：征用土地，按不同數(shù)量分別由縣、市以上人民政府批準，而《城市規(guī)劃條例》第三十一條規(guī)定：申請建設(shè)用地的組織和個人，經(jīng)城市規(guī)劃主管部門審查批準其用地位置、用地面積和范圍，并劃撥土地。類似這些法規(guī)內(nèi)部不夠和諧一致的現(xiàn)象，在一定時期是難免的，但聽任矛盾長期存在而不做協(xié)調(diào)工作，必然會使法規(guī)“自己推翻自己”，基層和群眾執(zhí)行起來，要么無所適從，置之不理；要么各取所需，哪個適合自己胃口就照哪個辦；要么互相扯皮，爭吵不休，從而使法規(guī)這一武器不能充分發(fā)揮作用，對改革和開放十分不利。

　　造成法規(guī)內(nèi)部不夠協(xié)調(diào)的原因，客觀上是由于法規(guī)調(diào)整范圍廣泛，調(diào)整手段多樣，調(diào)整對象多變所引起，主觀上則是對法規(guī)執(zhí)行情況缺乏信息反饋，沒有經(jīng)常、及時地加以清理，不斷消除矛盾，使之規(guī)范化、系統(tǒng)化、完善化。

　　三、法規(guī)名稱多而亂，缺乏規(guī)范性。

　　法規(guī)的名稱，體現(xiàn)著法規(guī)的效力高低、適用范圍大小和發(fā)布機關(guān)的等級與權(quán)限。從法制建設(shè)的長遠觀點看，只有法規(guī)名稱規(guī)范化，才能使全部法規(guī)逐步形成一個層次分明，系列嚴謹，井然有序，具有中國特色的法規(guī)體系，便于人民群眾和執(zhí)法單位學(xué)習(xí)、研究和執(zhí)行，有效地為改革和開放服務(wù)。但是，現(xiàn)有法規(guī)的名稱又多又亂，很不規(guī)范，具體表現(xiàn)是，一個國家機關(guān)的法規(guī)使用多種名稱，許多不同級別的國家機關(guān)的法規(guī)又通用一個名稱。據(jù)粗略統(tǒng)計，國務(wù)院過去發(fā)布的法規(guī)，其名稱就有條例、規(guī)定、辦法、簡則、通知等二十多種。有的名稱，如條例，不僅國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)使用，國務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)布的規(guī)章也使用；有的名稱，如通知，本是公文名稱，也用作法規(guī)名稱。這就帶來了兩個問題：一是從名稱看，分不清它是一般公文還是法規(guī)；二是難以確定它的效力大小、發(fā)布機關(guān)的級別和適用范圍。這既影響法規(guī)的正確執(zhí)行和學(xué)習(xí)、研究，也妨礙具有中國特色的法規(guī)體系的建立，不利于我國的法制建設(shè)。

　　法規(guī)名稱多而亂的主要原因，在于沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，草擬和審定法規(guī)時對名稱規(guī)范化也重視不夠。

　　四、沒有建立法規(guī)執(zhí)行情況的信息反饋制度。

　　改革和開放的形勢，特別要求有法可依，有法必依。有法不依，等于無法。但是，目前我國有法不依的情況比較嚴重。例如，國務(wù)院早有禁止破壞森林的規(guī)定，《森林法》也已公布，但亂砍濫伐的現(xiàn)象時有發(fā)生。這固然與有些單位和人員法制觀念淡薄或法規(guī)的某些規(guī)定不完全符合實際有關(guān)，但沒有建立法規(guī)執(zhí)行情況的信息反饋制度，也是主要原因之一。因為，在改革與開放過程中，社會和經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展迅速，新情況新問題不斷出現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)如不建立法規(guī)執(zhí)行情況的信息反饋制度，就不能及時、準確、全面地了解令行禁止的情況和法規(guī)本身存在的問題，也很難及時作出有利于改革和開放的相應(yīng)對策，管活管好，使法制工作充滿活力，更好地為經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)。

　　（三）

　　根據(jù)法規(guī)清理工作的情況和法規(guī)制定工作中存在的主要問題，對下一步工作安排提出如下意見：

　　一、繼續(xù)抓好法規(guī)的清理工作。

　　清理法規(guī)是保證改革和開放順利進行的一項主要任務(wù)，必須繼續(xù)抓緊抓好，爭取于今年年底以前結(jié)束這次全面性的清理，以后每年清理一次。對清理過的法規(guī)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別處理：需要廢止的，按法定程序予以廢止；需要修改的，列入法規(guī)制定規(guī)劃，抓緊修改；繼續(xù)有效的，匯編出版，公開發(fā)行。

　　二、編制法規(guī)制定規(guī)劃，加快法規(guī)制定進度。

　　為了使法規(guī)適應(yīng)改革和開放的需要，國務(wù)院各部門必須認真貫徹執(zhí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志最近關(guān)于法規(guī)制定工作的一系列指示，從實際出發(fā)，編制切實可行的法規(guī)制定規(guī)劃。對于需要修改的法規(guī)，成熟一條就修改一條，不要等待“成套設(shè)備”。制定新的法規(guī)，開始可以粗一點，以后逐步完善，總之，有比沒有好，快比慢好；有的法規(guī)也可以由地方或部門先試驗，取得經(jīng)驗后再制定全國性的法規(guī)。起草新的法規(guī)時，要瞻前顧后，與有關(guān)法規(guī)銜接，使新舊法規(guī)之間保持連續(xù)性，各類法規(guī)之間保持關(guān)聯(lián)性，不同層次法規(guī)之間保持從屬性。通過法規(guī)制定規(guī)劃的實施，盡快形成一個層次分明，門類配套，內(nèi)外協(xié)調(diào)一致的具有中國特色的法規(guī)體系，以便更好地為改革和開放服務(wù)。

　　三、草擬《行政法規(guī)制定程序》等法規(guī)，加強對法規(guī)制定工作的管理。

　　為了解決法規(guī)之間關(guān)系不夠協(xié)調(diào)和法規(guī)名稱多而亂等問題，擬在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，草擬《行政法規(guī)制定程序》、《法規(guī)匯編工作的若干規(guī)定》（均暫名）等法規(guī)；建議國務(wù)院各部門相應(yīng)地制定本部門的《規(guī)章制定程序》、《規(guī)章匯編規(guī)則》等規(guī)章，以便做到“以法管法”，使法規(guī)制定工作有章可循。

　　四、建立法規(guī)執(zhí)行情況的信息反饋制度。

　　為了切實做到有法必依，使法規(guī)在改革和開放中發(fā)揮應(yīng)有的作用，國務(wù)院各部門對國務(wù)院發(fā)布的由本部門負責(zé)執(zhí)行的法規(guī)，要經(jīng)常了解令行禁止和法規(guī)本身是否適合實際情況等問題，定期向國務(wù)院反饋信息，提出建議，以便改進法規(guī)制定工作，并有利于及時修訂、完善原有的法規(guī)。

　　五、建立健全國務(wù)院各部門的法制機構(gòu)。

　　現(xiàn)在國務(wù)院各部門，既要清理大量的同改革和開放不相適應(yīng)的舊法規(guī)，又要根據(jù)新情況新問題，加快制定一套同改革和開放相適應(yīng)的新法規(guī)，還要對法規(guī)的執(zhí)行情況進行調(diào)查研究，反饋信息，任務(wù)非常繁重。但是，目前大多數(shù)部門的法制機構(gòu)還很不健全，有的尚未建立，就是建立了的也與任務(wù)不相適應(yīng)。為此，建議國務(wù)院各部門按照實際工作需要，迅速建立健全本部門的法制機構(gòu)。

　　六、建議在今年下半年分別召開一次國務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管法制工作的負責(zé)同志參加的座談會，交流經(jīng)驗，推動各部門、各地區(qū)的法規(guī)清理工作，促使法制工作更好地為改革和開放服務(wù)。

　　以上報告是否妥當(dāng)？請批示。