中華人民共和國國家發展和改革委員會公告2008年第35號 乳制品工業是我國奶業進入新階段后增長最快的產業之一。發展乳制品工業，對于豐富城鄉市場、改善城鄉居民膳食結構、提高國民身體素質，以及優化農村產業結構、增加農民收入、促進社會主義新農村建設具有很大推動作用。但是，近幾年來乳制品工業中產業布局不合理，重復建設嚴重，加工企業與奶農關系不協調等問題突顯，影響了乳制品工業的健康發展。 為加強對乳制品工業管理，從宏觀上統一規劃和科學引導乳制品工業的健康發展，確保國家食物安全，根據完善社會主義市場經濟體制改革的要求，乳制品工業的實際情況并結合相關法規，特制定《乳制品工業產業政策》，現予發布，自發布之日起實施。 附：乳制品工業產業政策 中華人民共和國國家發展和改革委員會 二○○八年五月二十九日 附： 乳制品工業產業政策 國家發展和改革委員會 目 錄 前 言.........................................................1 第一章 政策目標...............................................3 第二章 產業布局...............................................4 第三章 行業準入...............................................6 第四章 奶源供應...............................................8 第五章 技術與裝備.............................................9 第六章 投資融資..............................................11 第七章 產品結構..............................................12 第八章 質量安全..............................................12 第九章 組織結構..............................................13 第十章 資源節約與環境保護....................................13 第十一章 乳制品消費..........................................14 第十二章 其 它..............................................15 附件 名詞解釋...............................................17 前 言 牛乳被譽為營養價值最接近于完善的食物，人均乳制品消費量是衡量一個國家人民生活水平的主要指標之一。世界上許多國家都對增加乳制品消費給予高度重視，加以引導和鼓勵。在我國，乳制品逐漸成為人民生活必需食品。改革開放特別是近幾年以來，我國奶牛養殖業和乳制品工業發展迅速，奶牛存欄、奶類產量、乳制品產量成倍增長，乳制品消費穩步提高，成為僅次于印度、美國的世界第三大牛奶生產國。 乳制品工業是我國改革開放以來增長最快的重要產業之一，也是推動第一、二、三產業協調發展的重要戰略產業。發展乳制品工業，對于改善城鄉居民膳食結構、提高國民身體素質、豐富城鄉市場、提高人民生活水平，以及優化農村產業結構、增加農民收入、促進社會主義新農村建設具有很大推動作用；對于帶動畜牧業和食品機械、包裝、現代物流等相關產業發展也具有重要意義。 目前，我國乳制品工業正處在由數量擴張型向質量效益型轉變的關鍵時期，在迅猛發展的同時也出現了較多問題，如產業布局不合理，重復建設嚴重，加工能力過剩；養殖水平低，企業與奶農關系不協調，原料乳供應不穩定；有效需求不足，消費結構失衡，市場競爭失序；質量保證體系不健全等。 1 為了貫徹《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》，全面構建競爭有序、發展協調、增長持續、循環節約的現代乳制品工業，保障我國食物安全，強壯民族體質，帶動農民增收，提升我國乳制品工業在國際的地位和競爭能力。根據完善社會主義市場經濟體制改革的要求，結合相關法律法規，特制定本產業政策。 第一章 政策目標 第一條 通過政策的制定，建立確保行業有序發展的乳制品工業新機制，建設具有中國特色的現代乳制品工業。 第二條 發展奶類生產，提高乳制品產量。到2012年，全國人均奶類占有量達到42千克。到2010年，乳制品產量達到2350萬噸，其中：干乳制品產量達到300萬噸；液體乳制品產量達到2050萬噸。到2012年，乳制品產量達到2800萬噸，其中干乳制品產量達到350萬噸，液體乳產量達到2450萬噸。 第三條 控制加工規模，有序發展。嚴格控制乳制品加工項目的盲目投資和重復建設，避免生產能力嚴重過剩和設備大量閑置，避免惡性競爭和資源浪費，加工產能控制在合理規模范圍之內，與奶源供應、市場需求相適應。到2012年，乳制品加工能力利用率在75%以上。 第四條 整合加工資源，提升產業水平。積極引導企業通過兼并、重組，形成以市場為導向的合理經營規模，培育一批年銷售收入超過20億元的骨干企業。豐富產品品種，適應市場需求，提高產品質量，保證乳品安全。 第五條 合理布局，協調發展。優化全國奶業布局，堅持扶優汰劣的原則，繼續發揮華北、東北、西北以及大中城市的資源優勢，提高資源利用效率，合理配置原料和加工產能，促進奶源基地與加工企業協調發展；適度鼓勵具有地方特色的奶源基地建設及乳制品開發，逐步擴大加工能力，提高乳制品自給率，大力發展清潔生產和循環經濟技術，提高企業環境績效。 第六條 有效利用外資，大力發展乳制品工業。繼續堅持利用國外的先進技術和管理經驗，促進自主創新、結構調整、提升質量，提高競爭力。鼓勵采用先進技術和現代管理理念，積極推進技術裝備的自主化進程。 第七條 規范投融資行為和市場秩序，建立公平的競爭環境。 第二章 產業布局 第八條 乳制品工業布局應充分發揮奶業傳統優勢地區的資源，調整優化東北、華北、西北重點產區的布局，加快淘汰布局不合理、規模小、技術落后的產能；南方地區根據當地實際條件，逐步擴大乳制品工業規模；大城市郊區奶業要加快乳制品工業的現代化步伐。形成特色鮮明、布局合理、協調發展的乳制品工業新格局。 第九條 東北乳制品工業區，包括：黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古四省區，農區、農牧結合的乳業發展區，屬我國乳制品工業的主要基地。重點發展乳粉、干酪、奶油、超高溫滅菌乳等，根據市場需要適當發展巴氏殺菌乳、酸乳等產品。嚴格控制建設同質化、低檔次的加工項目，鼓勵建設有國際競爭力的大型項目。對于規模小，技術落后，資源消耗高的企業加快關、停、并、轉。 第十條 華北乳制品工業區，包括河北、山西、河南、山東四省，主要是都市與基地結合型乳業產區。重點發展乳粉、干酪、超高溫滅菌乳、巴氏殺菌乳、酸乳等。合理控制加工項目建設，淘汰部分產能低、能耗大的乳品設備和規模小、技術落后的企業。 第十一條 西北乳制品工業區，包括新疆、甘肅、青海、陜西、寧夏、西藏6個省（區），是農區、半農半牧區奶業發展區。根據市場需求主要發展便于貯藏和長途運輸的乳粉、干酪、奶油、干酪素等乳制品，適度發展超高溫滅菌乳、酸乳、巴氏殺菌乳等產品，合理控制加工項目建設，鼓勵發展具有地方特色的新型乳制品。 第十二條 南方乳制品工業區，包括湖北、湖南、江蘇、浙江、福建、安徽、江西、廣東、廣西、海南、云南、貴州、四川等13個省區，奶牛飼養數量少，奶類產量低，乳制品加工業基礎薄弱。主要產品以巴氏殺菌乳、干酪、酸乳為主，適當發展煉乳、超高溫滅菌乳、乳粉等乳制品，根據奶源發展的情況和分布，合理布局乳制品加工企業。鼓勵開發水牛奶加工項目，開發具有地方特色的乳制品。 第十三條 大城市郊區乳制品工業區，主要包括北京、上海、天津和重慶等，奶牛養殖現代化水平高、是引領我國乳制品消費潮流的主要區域。乳制品加工企業屬于都市型乳業，支持乳品加工科技的研究與產業升級，鼓勵新型乳制品的開發，產品結構應以巴氏殺菌乳、酸乳等低溫產品為主，適當發展干酪、奶油、功能性乳制品。該區域要率先實現乳業現代化，保障城市市場供給，促進城鄉經濟和諧發展。原則上不再布局新的加工項目。 第三章 行業準入 第十四條 規范乳制品行業投資行為，防止盲目投資和重復建設，引導生產企業合理布局，有效利用資源，保護環境，促進乳制品加工與原料乳生產協調發展，實行嚴格的行業準入制度。環保和能源消耗達到國家相關標準。 進入乳制品行業的企業須達到《乳制品加工行業準入條件》規定的要求，對與《乳制品加工行業準入條件》不一致或新增加的規定，以《乳制品工業產業政策》為準。 第十五條 項目建設實行核準制，按照《政府核準的投資項目目錄》執行。 第十六條 進入乳制品工業的出資人必須具有穩定的奶源基地，經濟實力和抗風險能力強，管理經驗豐富，信譽好，社會責任感強。應當符合以下條件：現有凈資產不得低于擬建乳制品項目所需資本金的2倍，總資產不得低于擬建項目所需總投資的3倍，資產負債率不得高于70%，連續3年盈利；省級或省級以上金融機構評定的貸款信用等級須達到AA級以上；具有良好的社會形象，遵紀守法。 第十七條 乳制品工業發展要實現規模經濟，突出起始規模。北方、大城市郊區乳制品工業區新建和擴建乳粉項目日處理原料乳能力（兩班）須達到300噸及以上；新建液態乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達到500噸及以上，擴建液態乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達到300噸及以上；南方乳制品工業區新建液態乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達到200噸及以上，擴建液態乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達到100噸及以上。鼓勵企業通過資產重組、兼并等方式，合理擴大生產規模。 第十八條 以生鮮乳為原料的乳制品加工項目必須具有與之相匹配的奶源基地和機械化擠奶站。新建乳制品加工項目已有原料乳數量（自建牧場或投資參股小區）不低于加工規模的30%，擴建項目已有原料乳數量（自建牧場或投資參股小區）不低于原有加工能力的75%。液體乳生產企業所用原料乳全部使用奶源基地的生鮮牛（羊）乳，配方粉生產企業所用原料50%以上為奶源基地所生產的生鮮牛（羊）乳。 第十九條 新建乳制品加工項目須嚴格執行國家及行業相關標準，并與周圍已有乳制品加工企業距離北方地區在100 公里以上，南方地區在60公里以上。 第二十條 增強全行業節約意識，鼓勵企業采用先進節能、節水技術，大力開發和推廣應用節水新技術、新工藝、新設備，改造、淘汰能耗高的技術與裝備，提高資源綜合利用效率。企業能源消耗及水消耗應低于以下指標： 產品類別 標煤 噸/噸 電 度/噸 水 噸/噸 巴氏殺菌乳 0.10 60 5.5 滅 菌 乳 0.10 110 5.5 酸 牛 乳 0.20 90 10.0 乳 粉 1.50 450 35.0 煉 乳 0.60 200 10.0 第二十一條 乳制品加工企業生產須具有與所生產產品相適應的技術文件和工藝文件；執行質量保證體系工藝文件規定；所采用工藝先進、適用，能夠保證生產的產品達到或超過國家標準。 第二十二條 企業必須具備國家安全生產法律、法規和部門規章及標準規定的安全生產條件，并建立、健全安全生產責任制。項目安全設施、環保設施必須與主體工程同時建設、施工和投入使用。企業必須配備勞動保護和工業衛生設施。 第二十三條 各級投資主管部門會同相關部門負責對所屬乳制品生產企業執行本政策的情況進行監督檢查。 第四章 奶源供應 第二十四條 優化現有奶牛養殖模式，鼓勵發展奶牛適度規模養殖和標準化體系建設，提高奶牛養殖現代化水平，支持奶牛良種繁育體系，奶牛高效飼養以及奶牛疫病防疫，實用技術推廣和技術培訓配套服務體系建設，規范原料乳收購秩序，構建優質高效、布局合理、安全環保的奶源供應體系。 第二十五條 東北乳制品加工區重點發展奶牛大戶（家庭牧場）、規范化養殖小區、適度規模的奶牛場，同時建設一批高標準的現代化奶牛場；華北乳制品加工區重點發展專業化養殖場和規模化小區，擴大養殖規模，提高集約度；南方乳制品加工區重點發展與當地氣候特征相適應的奶畜品種，支持水牛奶奶源基地建設；大城市郊區乳制品加工區原料乳基地建設要以規模化、標準養殖為主攻方向，重點開展養殖場的環境污染治理工作。 第二十六條 對于所收購的原料乳質量執行國家相關標準，不得收購未經檢疫奶畜產的乳，患病奶畜產的乳，含抗生素乳與變質乳。對于違反上述規定的，依法予以處罰。 第二十七條 加緊制定原料乳收購管理規定，加強奶站建設，提升奶站管理水平，堅決打擊多級倒手販賣原料奶現象，確保奶源供應。 第二十八條 鼓勵乳制品加工企業通過訂單收購、建立風險基金、返還利潤、參股入股等多種形式，與奶農結成穩定的產銷關系和緊密的利益聯結機制。逐步建立和完善原料乳的計價及預測體系，定期公布原料奶價格。逐步建立原料乳質量第三方檢測制度與體系。 第二十九條 鼓勵乳制品加工企業創建、參股建設規模化奶牛場、奶牛養殖小區。支持奶戶聯合，發展多種形式的規模化奶牛場和奶牛合作社。到2010年，原料乳產量達到5000萬噸；到2012年，原料乳產量達到6000萬噸。 第五章 技術與裝備 第三十條 堅持引進和自主研發相結合的原則，鼓勵創新，開發具有自主知識產權的先進適用技術和裝備。重視國家及企業乳品技術與工程研究中心、重點實驗室等平臺建設；繼續開展乳制品關鍵共性技術研究、集成與示范；促進乳品裝備自主化，提高乳制品制造技術與裝備制造水平。 第三十一條 加大乳制品產業科技創新投入，積極推進建立企業為主體，科研院所為支撐，市場為導向，產品為核心，產學研結合的乳業技術創新體系，國家科技主管部門組織相關部門，科研院所和企業，依托重大工程和國家科技計劃，開展乳業領域的重大科技攻關活動，鼓勵乳業科技創新型人才培養。 第三十二條 乳品加工關鍵技術重點發展膜分離技術、生物技術（包括基因工程、細胞工程、酶工程、發酵工程和生化工程等）、冷殺菌技術、檢測技術、流變學分析技術和冷凍干燥技術、干酪加工技術及乳清綜合利用技術、直投發酵劑生產技術。支持乳制品質量安全控制關鍵技術和乳制品中非乳成分檢測技術的研究與開發。 第三十三條 乳制品加工裝備重點研發日處理原料乳500噸以上的大型乳粉生產設備，低溫噴霧干燥設備，日處理100噸原料乳的干酪生產設備、膜過濾設備、節約型多效設備、奶油分離設備、滅菌及無菌灌裝成套設備，乳清處理設備及榨乳成套設備等。研發原料和成品快速檢測、生產過程在線檢測和無損傷檢測的方法和設備。到2012年榨乳成套設備、牛乳前處理設備自主化率達到85％以上，無菌罐裝設備自主化率達到60％以上。 第三十四條 乳制品包裝材料重點開發紙塑復合無菌包裝、多層共擠高阻隔性復合材料、可持續性綠色包裝材料。 第三十五條 加快現有加工能力結構調整步伐，淘汰乳粉生產中單效濃縮設備，蒸發量小于250千克/小時的噴霧干燥塔，淘汰生產能力在200千克/小時以下的手動及半自動液體乳灌裝設備，3年淘汰加工規模為日處理原料乳能力（兩班）20噸以下的濃縮、噴霧干燥等設施。 第六章 投資融資 第三十六條 奶業發展重點省區應根據國家乳制品工業產業政策，結合地方實際情況制定中長期乳制品發展思路，其內容必須符合國家乳制品工業產業政策的總體要求。年銷售收入20億以上的大型乳制品企業集團應根據國家乳制品工業產業政策研究制定企業中長期發展方案。 第三十七條 鼓勵國內企業兼并、收購和重組國內乳制品企業和裝備制造企業。外商投資企業發生上述行為應按照國家有關外商投資的法律法規及規章的規定辦理。 第三十八條 加大投資監管，對違規核準、擅自更改核準內容等行為，撤銷項目法人投資項目的資格，并追究相關當事人的行政責任。 第三十九條 支持具備條件的乳制品企業通過公開發行股票和發行企業債券等方式籌集資金。國內金融機構特別是政策性銀行應優先給予國內大型骨干乳制品企業及特色乳制品建設項目融資支持。對違規項目，金融機構不得提供任何形式信貸支持。 第七章 產品結構 第四十條 適應市場需求，豐富產品品種，形成多樣化的乳制品產品結構。 第四十一條 逐步改善以液體乳為主的產品單一局面，鼓勵發展適合不同消費者需要的功能性產品、干酪等，鼓勵開發特色含乳食品。 第四十二條 積極發展高品質、市場需求量大的乳制品，以滿足高端市場的需求。如脫脂乳粉、乳清粉的生產。延長乳品加工產業鏈，根據市場需求開發乳蛋白、乳糖等精深加工產品。 第八章 質量安全 第四十三條 建立嚴格的安全控制體系，強化進口乳制品的檢驗檢疫，通過對原料乳生產、收購、加工、銷售等環節的全程控制，加強質量安全生產許可認證，確保乳制品安全。 第四十四條 奶畜飼養與管理、原料乳生產收購過程、乳制品加工過程及乳制品質量應執行國家及行業相關標準。 第四十五條 修訂生鮮牛乳收購標準、部分乳制品產品標準，制定干酪、乳清粉、奶油制品等產品標準，建立完善的乳制品標準體系。普及機械化擠奶，減少生產環節的污染。加強奶站管理，加快制定擠奶站、收奶站設計規范、擠奶和收奶操作規程。到2012年，主要產區機械化擠奶率達到80%以上。 1 2 第四十六條 鼓勵企業采用GMP、HACCP、GAP等國際先進的管理體系，建立產品質量追溯和責任追究體系，保證產品質量安全。 第九章 組織結構 第四十七條 建立現代企業制度，完善行業組織形式，改變乳制品企業數量多、規模小的局面，形成大型企業突出、中小企業比例合理的行業組織結構。堅持股權多元化，防止惡意并購，避免行業壟斷。 第四十八條 支持國內企業通過兼并、聯合、重組和擴建等形式，通過幾年努力培育一批年銷售收入超過20億元，具有先進水平、跨地區、具有國際競爭力的大型乳制品企業集團。 第四十九條 在新建大型乳制品生產企業的同時，加快整合現有乳制品生產企業，中小型乳制品企業要向“專、精、特、新”方向發展，在確保奶源全部消化的基礎上關停規模小、技術落后、質量差、資源消耗高的乳制品生產企業，到2010年減少落后產能250萬噸，2012年減少600萬噸。 第十章 資源節約與環境保護 第五十條 貫徹執行國務院《關于加快發展循環經濟的若干意見》，按照減量化、再利用、資源化的原則，提高土地資源、飼料資源、水資源及能源等使用效率，轉變增長方式，建設資源節約型乳制品工業。 第五十一條 執行嚴格的土地管理制度，節約集約使用土地。嚴格執行國土資源部《工業項目建設用地控制指標》規定。 第五十二條 降低包裝材料消耗，節約社會資源。提倡乳制品包裝多樣化，鼓勵企業使用能夠回收的、循環使用的、環保的、節能的包裝材料，減少包材的使用量，合理包裝。 第五十三條 嚴格執行國家和地方相關環境保護、污染治理及清潔生產等法律法規和標準，加大環境保護執法力度，堅持預防為主、綜合治理的方針，增強乳制品工業的環境保護意識和社會責任感，健全環境監管機制，完善污染治理措施，嚴格控制污染物排放，建設環境友好型乳制品工業。 第五十四條 奶源基地要加強環境治理，國家支持養殖場配套建設廢棄物的無害化處理和資源綜合利用設施，提高環境保護水平。 第五十五條 新建、擴建乳制品項目企業和奶源基地建設應嚴格執行環境影響評價制度。奶源基地建設必須配套建設養殖場廢棄物的無害化處理和資源的綜合利用設施，提高環境保護水平。 第十一章 乳制品消費 第五十六條 按照全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的要求，積極倡導乳制品消費，在全社會建立乳制品消費意識，積極開發適合市場的乳制品，擴大消費群體，提高乳制品的消費量。鼓勵綠色包裝，加強包裝廢物的回收利用。 第五十七條 通過多形式、多途徑在全社會廣泛宣傳和大力普及奶類營養知識，提高公益性宣傳力度，培養國民乳制品消費習慣，引導城鄉居民擴大消費。 第五十八條 加大國家學生飲用奶計劃推廣力度，完善學生飲用奶定點生產企業扶持政策，研究通過對學生奶產品實行增值稅退稅返還、對貧困家庭學生進行學生奶實物補貼等措施，擴大學生飲用奶覆蓋范圍。 第五十九條 進一步擴大現有的乳制品主要消費區域，提高城市居民的乳制品消費量，積極開拓中小城市和農村消費市場；鼓勵企業加強新產品開發滿足不同群體的消費需求。完善乳制品物流配送體系。 第十二章 其 它 第六十條 維護國內公平市場秩序，加強基礎信息的統計，建立乳制品工業預警機制，制止不正當市場競爭，避免行業大起大落。 第六十一條 加強人才隊伍建設，支持企業培養和吸引科技創新人才以及高級管理人才，全面提高企業職工素質。 第六十二條 充分發揮行業協會協調服務維權自律的職責，當好企業與政府的橋梁，加強行業發展問題的分析與研究，反映行業發展情況，提出行業發展建議。 1 5 第六十三條 本政策涉及的相關法律、法規、政策、標準等如有修訂，按修訂后的規定執行。 第六十四條 本政策自發布之日起實施，由國家發展和改革委員會負責解釋。 1 6 附件 名詞解釋 乳制品：包括以生鮮牛（羊）乳及其制品為主要原料，經加工制成的產品。包括：液體乳類（殺菌乳、滅菌乳、酸牛乳、配方乳）；乳粉類（全脂乳粉、脫脂乳粉、全脂加糖乳粉和調味乳粉 、嬰幼兒配方乳粉 、其它配方乳粉）；煉乳類(全脂無糖煉乳、全脂加糖煉乳、調味/調制煉乳、配方煉乳)；乳脂肪類（稀奶油、奶油、無水奶油）；干酪類（原干酪、再制干酪）；其它乳制品類（干酪素、乳糖、乳清粉等）。 殺菌乳：原料乳經過巴氏殺菌處理制成的產品，經巴氏殺菌后，原料乳中的蛋白質及大部分維生素基本無損，但是沒有百分之百地殺死所有微生物，殺菌乳對保存環境要求嚴格，需低溫冷藏保存，保質期為1-3天。 滅菌乳：原料乳經超高溫瞬時滅菌后無菌罐裝或罐裝后二次滅菌而制成的無菌產品，原料乳中的微生物全部被殺死，滅菌乳不需冷藏，常溫下保質期長達幾個月。 配方乳粉：針對不同人群的營養需要，以生乳或乳粉為原料，去除了乳中的某些營養物質或強化了某些營養物質(也可能二者兼而有之)，經加工干燥而成的乳制品，配方乳粉的種類包括嬰兒乳粉，老年奶粉及其他特殊人群需要的乳粉。 干酪：以乳、稀奶油、部分脫脂乳或這些產品的混合物為原料，經殺菌、凝乳、分離乳清而制成的產品。 干酪素：利用脫脂乳為原料，在酶或酸的作用下生成的酪蛋白聚凝物，經洗滌、脫水、粉碎、干燥加工而制成的產品。 乳清粉：將干酪或干酪素生產過程中排出的乳清經干燥加工而制成的產品。