當(dāng)前，我省正處在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)軌、社會矛盾凸顯期，行政爭議呈上升趨勢，涉及農(nóng)村土地權(quán)益、閑置土地的處理、土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、勞動和社會保障、環(huán)境污染、安全生產(chǎn)等方面的行政爭議大量增加，政治敏感性強。為了貫徹《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（中發(fā)（2006）19號）和《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發(fā)（2006）27號）精神，落實構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略任務(wù)，有效預(yù)防和化解行政爭議，減少社會矛盾，加強政府自身建設(shè)和推進管理創(chuàng)新，健全行政爭議長效預(yù)防和化解機制，特提出以下意見。 　　一、堅持依法行政，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議 　　（一）依法科學(xué)決策，建立健全專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機制。制定《海南省政府重大事項決策規(guī)則》，依法界定省政府和市縣政府以及政府各部門的行政決策權(quán)。規(guī)范決策事項、決策權(quán)限、決策程序、公開決策事項、決策依據(jù)和結(jié)果以及決策責(zé)任。進一步發(fā)揮政府咨詢顧問和科技顧問的作用，完善政府首席法律顧問工作制度，建立專家咨詢、社會聽證、公開公示、合法性審查和行政決策跟蹤評估、應(yīng)對行政爭議分析評估制度。嚴(yán)格執(zhí)行《海南省行政首長問責(zé)暫行規(guī)定》，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，對嚴(yán)重?fù)p害國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益的決策行為，及時糾正并實施行政問責(zé)。 　　（二）公開、民主決策，建立健全公眾參與、公開透明的決策機制。凡涉及群眾切身利益的事項均應(yīng)廣泛聽取群眾的意見。對政府價格決策、環(huán)境影響評價、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的編制和重大調(diào)整、市政重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府重大投資項目的立項審批、城鎮(zhèn)房屋拆遷、農(nóng)村土地征用的補償安置方式和標(biāo)準(zhǔn)、國有企業(yè)改制、社會保障標(biāo)準(zhǔn)制定和修改等與公眾利益密切相關(guān)的重大決策事項；對征收數(shù)額較大的財產(chǎn)、沒收數(shù)額較大的非法所得等對公民人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)益可能產(chǎn)生較大影響的具體行政行為，作出行政行為的部門或者行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法舉行聽證，引導(dǎo)公眾以理性合法的形式表達利益訴求，妥善協(xié)調(diào)處理各方面的利益關(guān)系。作出行政決策后，聽證組織部門應(yīng)當(dāng)向參加聽證人員書面說明采納聽證意見的情況及理由，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。要建立聽證主持人資格制度，完善聽證程序。 　　（三）完善行政立法和規(guī)范性文件備案登記制度，為預(yù)防和化解行政爭議提供有力的制度保障。進一步加強對行政權(quán)力運行的制約和監(jiān)督方面的立法工作，重點研究行政決策程序、行政執(zhí)法程序、行政賠償和行政責(zé)任追究制度方面的問題。建立政府立法項目的成本效益分析制度，加強對規(guī)章的后評估、清理、解釋工作。認(rèn)真執(zhí)行《海南省規(guī)范性文件制定與備案規(guī)定》，加強對政府抽象行政行為的監(jiān)督，對公民、法人和其他組織審查規(guī)范性文件的建議，有關(guān)機構(gòu)要認(rèn)真審查、及時處理，對與上位法相抵觸或者不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，要按照程序責(zé)令糾正或者依法予以撤銷，從而保證行政機關(guān)正確行使規(guī)范性文件的制定權(quán)，防止由于發(fā)布規(guī)范性文件不當(dāng)引發(fā)行政爭議。 　　（四）健全行政執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，切實減少行政爭議。要進一步明確行政執(zhí)法權(quán)限，減少行政執(zhí)法層級，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰問題。在總結(jié)海口、三亞綜合執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，擴大綜合行政執(zhí)法試點工作。整合不同部門之間的相關(guān)執(zhí)法權(quán)限，從體制上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法效率不高等問題。對與公眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的行政執(zhí)法活動，執(zhí)法重心要逐步下移到市縣（區(qū)）行政機關(guān)。要完善執(zhí)法經(jīng)費保障機制，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，禁止額度返還，禁止下達罰沒收入和收費指標(biāo)。制止各種形式的亂罰款和亂收費。要依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。建立行政執(zhí)法評議考核制和過錯責(zé)任追究制，對行政執(zhí)法的行政裁量權(quán)要進行細(xì)化、量化和規(guī)范。做好行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法依據(jù)的梳理審定工作，確保行政執(zhí)法權(quán)不被濫用，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)須賠償，違法要追究。 　　（五）建立行政調(diào)解制度，運用調(diào)解方式把行政爭議化解在萌芽狀態(tài)。各級行政機關(guān)要增強運用和解、調(diào)解的辦法解決行政爭議的意識，強化政府行政調(diào)解職能。要加大對解決土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)、涉法訴訟中群眾反映強烈的問題的行政調(diào)解力度，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等方法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。建立相關(guān)制度，實行行政調(diào)解行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和崗位責(zé)任制，明確行政調(diào)解程序，明確責(zé)任部門的工作職能，明確工作崗位和工作職責(zé)。由省法制辦牽頭，制定《海南省行政爭議調(diào)解辦法》，規(guī)范行政調(diào)解原則、范圍、申請、受理、調(diào)查、聽證、處理、協(xié)議和登記備案等程序和相關(guān)規(guī)定，切實做到有事必調(diào)、調(diào)必有果、限期解決。要按照“調(diào)解優(yōu)先”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，發(fā)揮職能部門管理社會、化解矛盾的主導(dǎo)作用，公安、民政、工商、衛(wèi)生、教育、勞動、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、土地、城建以及城市管理等部門，積極采用事前協(xié)商、調(diào)解的方法解決糾紛，化解矛盾。省政府設(shè)立省行政調(diào)解辦公室，與省法制辦公室合署辦公，履行省政府行政調(diào)解的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌職責(zé)以及重大事項的調(diào)解工作。市縣政府和行政爭議較多的部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政調(diào)解專門機構(gòu)，負(fù)責(zé)本機關(guān)和本單位的行政調(diào)解工作，行政調(diào)解機構(gòu)可以與法制機構(gòu)合署辦公。同時，建立行政調(diào)解員資格制度。 　　（六）建立行政爭議的應(yīng)對機制，加強行政糾紛的經(jīng)常性排查工作，將行政爭議解決在基層。要加強農(nóng)村土地征用、城市建設(shè)拆遷、企業(yè)改制、勞動和社會保障、自然資源管理、交通管理等重點領(lǐng)域預(yù)防和化解行政爭議的對策研究，對存在的問題進行系統(tǒng)性、經(jīng)常性的排查、梳理，制定解決方案。尤其要掌握容易引發(fā)群體性上訪、訴訟的重點人群和重點問題，按照“屬地管理”、“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“誰審批誰負(fù)責(zé)”和“誰處罰誰負(fù)責(zé)”的原則，逐一落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，逐一明確責(zé)任人員，逐一提出解決方案。要探索預(yù)防化解社會矛盾的新措施新辦法。今后各行政機關(guān)凡是沒有有效預(yù)防和妥善解決行政爭議應(yīng)對預(yù)案的建設(shè)項目和工作方案，一律不得實施。特別涉及農(nóng)村土地征用、城市建設(shè)拆遷、企業(yè)改革等，安置、經(jīng)濟補償、社會保險等接續(xù)措施不落實的，一律不得實施。有關(guān)部門要研究如何提高市縣應(yīng)對行政爭議的能力問題，有針對性地提出全面推進基層政府依法行政、提高應(yīng)對行政爭議能力的具體措施，提高應(yīng)對處置能力，確保關(guān)鍵時有效控制局面，及時平息事態(tài)。 　　（七）完善信訪工作，建立暢通、有序的信訪秩序。進一步建立健全“分級負(fù)責(zé)、歸口管理”的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、責(zé)任追究制度和績效考核制度，明確各級政府和部門化解社會矛盾的責(zé)任，做到各司其職、各守其責(zé)、各盡其力。發(fā)揮各級政府信訪部門牽頭抓總的作用，改革信訪工作方式，構(gòu)建程序信訪、責(zé)任息訪、依法處訪的信訪管理制度，使信訪工作納入規(guī)范化的軌道。建立全省信訪信息系統(tǒng)，搭建社情民意溝通平臺，暢通信訪渠道。實行信訪“零報告”制度和重大事項一事一報制度。要定期分析信訪事項，研究制定處理預(yù)案和化解矛盾的措施，對可能引發(fā)群體性行政糾紛的情況進行預(yù)測，增強信訪工作的針對性、預(yù)見性。要做好行政復(fù)議和信訪的銜接工作，凡屬于行政復(fù)議案件受理范圍的信訪案件，要發(fā)揮信訪分辦、轉(zhuǎn)辦作用，說服當(dāng)事人通過復(fù)議的渠道解決，防止行政爭議游離于法定渠道之外。要善于向上訪群眾宣傳行政復(fù)議和行政訴訟“定紛止?fàn)帯钡淖饔茫龑?dǎo)當(dāng)事人通過行政復(fù)議和行政訴訟的合法渠道反映訴求。 　　二、發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用，把行政爭議解決在政府內(nèi)部 　　（八）深化對行政復(fù)議制度的認(rèn)識，提高辦案質(zhì)量，做到“定紛止?fàn)帯⒔Y(jié)案事了”。各級政府要充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、防止行政爭議擴大和激化、維護社會穩(wěn)定、推進和諧社會建設(shè)方面的重要作用，把行政復(fù)議工作納入各級政府的績效考核體系。行政復(fù)議機關(guān)的行政首長要切實履行好行政復(fù)議工作第一責(zé)任人的職責(zé)，支持和督促行政復(fù)議機關(guān)依法辦理行政復(fù)議案件，認(rèn)真研究行政復(fù)議工作中遇到的困難和問題。行政復(fù)議工作要堅持“以人為本、復(fù)議為民”，緊緊圍繞群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，全面提高行政復(fù)議能力，力爭把大部分行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部。要堅持以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，始終做到依法審查、公正裁決，絕不搞官官相護、姑息遷就。對侵害人民群眾合法權(quán)益的行政行為，該撤銷的要堅決撤銷、該變更的要堅決變更、該確認(rèn)違法的要堅決確認(rèn)、該賠償?shù)囊獔詻Q賠償。要把是否依法有效解決行政爭議、化解矛盾，作為衡量行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量的重要尺度。要從實際出發(fā)，堅持原則性和靈活性相結(jié)合，處理好保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)與糾正其違法或不當(dāng)行政行為的關(guān)系，處理好保護當(dāng)事人合法權(quán)益與維護社會公共利益的關(guān)系。對一些案情比較復(fù)雜、存在混合過錯的行政復(fù)議案件，要善于運用和解、調(diào)解等靈活多樣的方式加以處理，不能簡單地撤銷或者維持。要積極為當(dāng)事人自行和解創(chuàng)造條件，在查明事實、分清是非的基礎(chǔ)上，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，爭取調(diào)解處理，增進當(dāng)事人與行政機關(guān)之間的相互理解和信任。要通過依法辦案、以法明理，努力做到“定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了”，努力實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。要建立政府內(nèi)部溝通制度和政府自行糾正制度，完善行政復(fù)議意見書和行政復(fù)議建議書制度，向有關(guān)機關(guān)提出完善制度、改進行政執(zhí)法的意見和建議。同時，建立和完善行政復(fù)議信息系統(tǒng)，逐步提高行政復(fù)議工作信息化水平。 　　（九）加強行政復(fù)議能力建設(shè)，創(chuàng)新行政復(fù)議受理和審理方式，提高行政復(fù)議水平。要把暢通行政復(fù)議渠道作為工作的著力點和突破口，按照切實維護人民群眾行政復(fù)議權(quán)的要求，疏通進口，敞開大門，積極主動地受理行政復(fù)議案件。凡符合法定受理條件，都要依法受理。對依法不屬于行政復(fù)議范圍或者應(yīng)當(dāng)通過其他途徑解決的事項，也要認(rèn)真作出解釋，告知解決問題的途徑，絕不允許簡單地一推了之。要采取措施扭轉(zhuǎn)符合行政復(fù)議受理范圍的行政爭議直接進入行政訴訟的局面，將行政爭議化解在政府內(nèi)部。在遵循國家法律法規(guī)基本原則的前提下，積極探索一條符合我省行政復(fù)議審理的公正合理、高效便民、監(jiān)督到位、保障有力的行政復(fù)議體制和運行機制，著重解決市縣政府和省政府部門行政復(fù)議機構(gòu)薄弱、人員少、素質(zhì)不高等問題，努力提高案件審理質(zhì)量。改革行政復(fù)議體制，設(shè)立省行政復(fù)議院，省政府及其所屬部門、市縣不再另設(shè)行政復(fù)議機構(gòu)，統(tǒng)一由該院具體負(fù)責(zé)處理行政復(fù)議案件。人員配備立足整合現(xiàn)有的市縣政府和省政府部門的行政復(fù)議機構(gòu)人員編制，不足部分可以采取聘任政府雇員方式解決。對全省行政復(fù)議案件實行“兩級受理、集中審理、分別決定”的模式。兩級受理，即由省行政復(fù)議院和市縣、省政府及其省政府部門的法制機構(gòu)依法受理和轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請；集中審理，即由省行政復(fù)議院依法或者授權(quán)審理市縣、省政府及其省政府部門受理的行政復(fù)議的案件，提出處理意見，擬定行政復(fù)議決定；分別決定，省行政復(fù)議院經(jīng)審理擬定行政復(fù)議決定后，呈有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署，以有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)名義作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議機關(guān)無明確的事實和法律理由，不得改變行政復(fù)議院的處理意見。同時，建立行政復(fù)議官制度，行政復(fù)議工作人員原則上必須通過國家司法考試，以解決目前省政府部門和市縣政府行政復(fù)議人員素質(zhì)不高和隊伍穩(wěn)定問題。 　　（十）增強執(zhí)行意識，提高人民法院生效判決和行政復(fù)議決定的公信力、執(zhí)行力。凡對行政復(fù)議決定不執(zhí)行或者拖延執(zhí)行的，通報批評并由行政復(fù)議機構(gòu)提出對有關(guān)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人處理的建議。各級行政機關(guān)要自覺執(zhí)行人民法院的生效判決和裁定，不得拒絕簽收人民法院和行政復(fù)議機關(guān)、機構(gòu)送達的法律文書。認(rèn)真做好行政應(yīng)訴和參加復(fù)議聽證，不得拒絕應(yīng)訴。要認(rèn)真研究和采納人民法院和行政復(fù)議機關(guān)、機構(gòu)的建議，積極糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤７ㄔ骸⑿姓?fù)議作出生效判決后，當(dāng)事人仍然堅持無理要求的，要有針對性地進行法制教育，勸導(dǎo)其息訴罷訪。 　　三、切實加強領(lǐng)導(dǎo)，把預(yù)防和化解行政爭議的措施落到實處 　　（十一）預(yù)防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機制，是當(dāng)前一項重要任務(wù)，各級政府要采取措施把這項工作擺在重要議事議程。各級行政機關(guān)的公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，要認(rèn)清預(yù)防和化解行政爭議是構(gòu)建和諧社會、建設(shè)法治政府、提高執(zhí)政能力的需要，是事關(guān)群眾切身利益和社會穩(wěn)定的大事，以實際行動帶動、教育、引導(dǎo)公務(wù)員依法行政。要加強對公務(wù)員的依法行政教育和培訓(xùn)，重點學(xué)習(xí)規(guī)范政府共同行為的法律法規(guī)，以及履行職責(zé)所必需的法律知識。要舉辦縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政培訓(xùn)班，系統(tǒng)進行依法行政培訓(xùn)。要加強對行政執(zhí)法崗位公務(wù)員的培訓(xùn)和考試，增加法律知識在公務(wù)員錄用考試內(nèi)容中的比重。 　　（十二）建立公務(wù)員依法行政考核制度，規(guī)范公務(wù)員職務(wù)行為。各級政府法制機構(gòu)和人事部門，要把依法行政納入公務(wù)員考核指標(biāo)體系，制定《公務(wù)員依法行政考核辦法》，科學(xué)確定依法行政評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實行政府內(nèi)部考核和公眾評議、專家評議相結(jié)合的評估方法，做到權(quán)責(zé)一致，有權(quán)必盡責(zé)，權(quán)力與責(zé)任對等，將是否依法決策、是否依法制發(fā)規(guī)范性文件、是否依法實施行政管理、是否依法履行行政應(yīng)訴職責(zé)、是否及時執(zhí)行人民法院生效判決行政復(fù)議決定等情況作為考核的重要內(nèi)容，并與問責(zé)、獎懲和晉職晉級掛鉤。對考核不合格的公務(wù)員，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。 　　2006年12月22日