上級機(jī)關(guān)指定一級機(jī)關(guān)對某一處罰行使管轄權(quán)，是一種具有法律效力的行政行為，具有行政行為一般特點(diǎn)，適用行政行為的一般規(guī)則，因此，指定應(yīng)以書面方式進(jìn)行。按行政行為的程序作出指定的決定。也就說，上級機(jī)關(guān)行使指定權(quán)時(shí)，要依法作出指定決定，制作指定決定書。否則，難以分清決定者與被指定者的責(zé)任，也使被指定者行使管轄權(quán)失去法定依據(jù)。

發(fā)生相互爭奪管轄權(quán)現(xiàn)象的原因有哪些

《行政處罰法》第21條規(guī)定：“對管轄發(fā)生爭議的，報(bào)請共同的上一級行政機(jī)關(guān)指定管轄。”所謂發(fā)生管轄爭議，是指兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或者組織在實(shí)施某一處罰上，發(fā)生互相推諉或互相爭奪管轄權(quán)等現(xiàn)象。形成原因有以下幾個(gè)方面：

第一，我國許多行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不清，相互間的關(guān)系也不甚明確，對社會生活、公共事物和管理互有交叉，因此表現(xiàn)在對行政違法行為的管轄上也必然互有交叉，無法真正落實(shí)職能管轄的規(guī)定。特別是實(shí)施行政處罰涉及本地市、本部部門的利益，因此在處罰管轄上發(fā)生爭議是難以避免的。爭議發(fā)生后應(yīng)協(xié)商解決，爭議的雙方應(yīng)本著互諒互讓、相互支持相互配合的態(tài)度，以對人民、對國家高度負(fù)責(zé)的態(tài)度認(rèn)真解決問題，而不能使問題復(fù)雜化。也應(yīng)說，凡是通過雙方努力能解決的爭議，爭議雙方應(yīng)該積極努力加以解決，如果因體制等客觀原因解決不了的，就應(yīng)及時(shí)報(bào)請共同上一級機(jī)關(guān)指定管轄。

第二，由于我國的行政處罰制度還不完備，以及行政違法活動的錯(cuò)綜復(fù)雜，各單行的法律、法規(guī)之間規(guī)定也存在著競合問題，因而，在實(shí)施行政下罰過程中出現(xiàn)對一個(gè)行政違法活動幾個(gè)行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的情況。由于特殊原因而使管轄權(quán)不明確。特殊原因既包括法律上原因，如某一機(jī)關(guān)正處于合并或者被撤銷之中;也包括事實(shí)上或者客觀上的原因。如發(fā)生了火災(zāi)、水災(zāi)等意外事件;同時(shí)還包括新興領(lǐng)域出現(xiàn)，管理一時(shí)還未跟上的。這些原因都可能導(dǎo)致處罰管轄權(quán)不明確或者出現(xiàn)管轄白現(xiàn)象，對此，上級機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)指定有關(guān)下組機(jī)關(guān)對因上述原因而不能實(shí)施的行政處罰行使管轄權(quán)。

第三，由于一個(gè)行政違法案件可能連續(xù)、持續(xù)或者牽連幾種行政違法行為，而這些違法行為可能涉及幾個(gè)地區(qū)、幾個(gè)部門和行政機(jī)關(guān)，這種共同管轄問題在行政處罰實(shí)踐中是不可避免的，如果實(shí)施管轄協(xié)商不成也會出現(xiàn)管轄爭議問題。

第四，在目前行政處罰實(shí)踐中，在對行政違法案件的管轄問題上，一些部門不是從國家的利益出發(fā)，而是受利益趨動，從本部門的利益出了，對自己有利的爭著管，對自己不利的無人管。因而加劇了行政機(jī)關(guān)對行政違法案件互相推諉或者互相爭奪管轄權(quán)的矛盾。