被告：北京市工商行政管理局某分局

案由：工商行政處罰

一、基本案情

原告某公司成立于2000年，登記住所地為北京市平谷區某鎮某村，2002年該公司將公司住所地遷至北京市海淀區。2007年3月，被告以原告擅自變更公司登記事項為由，向其作出《責令改正通知書》，限其30日內改正。原告并未按期改正，被告認為原告行為違反了《中華人民共和國公司登記管理條例》第二十六條之規定，屬于擅自改變公司登記事項的行為，擬對原告作出行政處罰，在作出處罰前，被告告知原告享有陳述申辯的權利，原告向被告提交了書面陳述意見，但被告執法人員以該陳述與案件無關當場未接受。2007年10月，被告作出行政處罰決定，并向原告送達。原告不服，提起行政復議，復議機關維持了被告的行政處罰決定，原告仍不服，提起行政訴訟。

二、審理結果

法院認為，原告自2002年10月起，未在登記住所地從事經營且未經核準變更登記的情況下擅自遷址，已經違反了《中華人民共和國公司登記管理條例》第二十六之規定，應當受到處罰。被告行政處罰決定認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確。但是被告在執法中應該按照依法行政的要求嚴格遵守法定程序。根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十二、第四十一條之規定，行政機關作出行政處罰前必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核，若行政機關拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。本案中，被告在庭審中承認原告在收到被告的行政處罰告知書后即向被告提交了書面陳述意見，被告承認當場以該陳述與本案無關為由未接收，在被告提供的檔案材料中亦沒有對原告書面陳述意見進行復核的證據，且在被告的行政處罰決定書中亦未表達對原意見采納與否的意見，此行為即為拒絕接受原告陳述、申辯，屬重大程序違法，故被告所作行政處罰決定依法不成立。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（三）項之規定，判決確認被告所作行政處罰無效。雙方當事人均未上訴。

三、評析

依法行政原則要求行政機關作出行政行為應遵循法定程序，違反法定程序將導致行政行為被撤銷或確認為無效，行政執法程序越來越受到重視。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）較早對包括調查、告知、處罰等行政處罰程序作出較為系統規定，可謂影響深遠，體現為，一方面要求行政機關從根本上轉變“重實體，輕程序”的傳統觀念，另一方面賦予處于被處罰地位的行政相對人參與行政處罰的機會，而非被動接受處罰。

程序正義原則要求作出對其不利的決定時應允許對方發表意見，并對其意見加以充分考慮。《行政處罰法》以立法形式對該原則加以肯定，該法第三十一條規定：行政機關在作出行政處罰決定前，應告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。該法第三十二條規定：當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。據此行政機關在作出行政處罰前必須履行告知和復核程序，告知程序保證了被處罰人的知情權，復核程序則保證了被處罰人的參與權。

實踐中，從行政機關提供的案卷材料看，行政機關基本上能夠履行告知程序，在作出行政處罰決定前告知相對人行政處罰的事實、理由和依據，給相對人陳述申辯的機會，但聽取相對人的意見常表現為若相對人有陳述、申辯的則記錄在卷，或者從行政處罰的結果上減少一些擬作出行政處罰的幅度，鮮有反映行政機關對相對人陳述、申辯內容認真進行復核的材料，由此可以看出，復核程序往往被忽視。如本案中，原告某公司在提出申辯意見后，被告工作人員未經復核即以其申辯與本案無關為由而拒絕接受。出現這一狀況，可能有如下原因：一是多數被處罰人亦“重實體，輕程序”，在通常情況下，更看重行政處罰決定認定的事實，對行政處罰程序比較忽視；二是被處罰人確有違法事實存在，多數案件中被處罰人不進行陳述、申辯或者只進行簡單的懇請減輕處罰的陳述、申辯，不提供相應的證據，使行政機關無需復核成為一種常態；三是目前相關立法中沒有關于如何履行復核程序的具體規定。告知程序和復核程序雖然同等重要，但從不同角度分析，對被處罰人和行政機關而言，復核程序較告知程序更有意義。若從實際影響行政處罰結果的角度講，復核程序對被處罰人更有意義，告知程序只是被處罰人參與行政處罰程序的前提，而通過復核程序，行政機關對被處罰人陳述、申辯理由充分加以考慮，可能改變行政處罰的結果，從而有利于被處罰人；若從自我監督的角度看，復核程序對行政機關更有意義，通過復核程序，行政機關可以掌握調查過程中尚未掌握的事實、證據，有助于更全面考慮案情，防止錯誤行政處罰的作出。