一、行政不作為的構(gòu)成要件
1、申請(qǐng)要件
行政相對(duì)人向行政主體提出了實(shí)施一定行為的合法申請(qǐng)。
按照行政主體能否主動(dòng)作出行政行為標(biāo)準(zhǔn),行政行為可分為依職權(quán)的行政行為和依申請(qǐng)的行政行為兩類(lèi)。對(duì)照《行政復(fù)議條例》第九條第(四)、(五)、(六)項(xiàng)和《行政復(fù)議法》第六條第(八)、(九)、(十)項(xiàng)規(guī)定的可以申請(qǐng)復(fù)議的三類(lèi)行政不作為案件看,可以發(fā)現(xiàn),除可以申請(qǐng)復(fù)議的行政不作為案件的種類(lèi)得到擴(kuò)展外,另一個(gè)細(xì)微變化是:《復(fù)議條例》第九條第(六)項(xiàng)單純規(guī)定,“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的”,可以申請(qǐng)復(fù)議;而《行政復(fù)議法》第六條第(十)項(xiàng)則強(qiáng)化規(guī)定,“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保障金或者最低生活保障費(fèi),行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放的”,可以申請(qǐng)復(fù)議。可以發(fā)現(xiàn),立法者在此突出了“申請(qǐng)”這一前提條件。
再?gòu)摹缎姓?fù)議法》第六條第(八)、(九)、(十)項(xiàng)的三項(xiàng)規(guī)定來(lái)看,可以申請(qǐng)復(fù)議的三類(lèi)行政不作為,均有“申請(qǐng)”這一前提條件。從這些變化中可以看出,立法者現(xiàn)在的態(tài)度是,行政主體只在對(duì)依申請(qǐng)的行政行為不依法履行時(shí),才構(gòu)成行政不作為;行政相對(duì)人對(duì)依職權(quán)的行政行為,行政主體怠于行使職權(quán)的,并不構(gòu)成行政不作為(而構(gòu)成瀆職)。
2、職權(quán)要件
行政主體對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)具有法定職責(zé)和管理權(quán)限。
公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政主體作出的一定具體行政行為,要在被申請(qǐng)的行政主體的法定職責(zé)和管理權(quán)限范圍內(nèi)。若行政相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定具體行政行為不在被申請(qǐng)的行政主體的法定職責(zé)范圍內(nèi),如申請(qǐng)公安部門(mén)發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金、申請(qǐng)勞動(dòng)部門(mén)發(fā)放最低生活保障費(fèi),不能對(duì)被申請(qǐng)的行政主體的不答復(fù)、不辦理行為以行政不作為為由提起行政復(fù)議。其次,行政相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定行政行為要在被申請(qǐng)的行政主體的管理權(quán)限-地域管轄、事務(wù)管轄和屬人管轄范圍內(nèi)。
比如,發(fā)放-是公安部門(mén)的法定職責(zé),發(fā)放最低生活保障費(fèi)是民政部門(mén)的法定職責(zé),保護(hù)受教育權(quán)是教育行政部門(mén)的法定職責(zé)。若據(jù)此法定職責(zé),甲省某市某區(qū)的公民要求甲省公安部門(mén)辦理-,乙省某市某區(qū)的公民要求甲省某市某區(qū)的民政部門(mén)向其發(fā)放最低生活保障費(fèi),某外國(guó)籍公民向其住所地丙市某區(qū)教育行政部門(mén)申請(qǐng)保護(hù)受教育權(quán)。因省級(jí)公安部門(mén)并不直接承辦具體的-事宜,行政主體只對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的相應(yīng)事務(wù)具有管理權(quán)限,申請(qǐng)人不按管理權(quán)限要求行政主體作出一定行政行為,被申請(qǐng)的行政主體不予辦理或答復(fù)的,申請(qǐng)人不能以其不作為為由申請(qǐng)行政復(fù)議。
3、期限要件
行政主體未在一定期限內(nèi)按照法定程式實(shí)施一定的行為。
行政主體為一定行為的時(shí)間,少部分法律法規(guī)已作出規(guī)定,包括《行政復(fù)議法》在內(nèi)的大多數(shù)法律法規(guī)未作出規(guī)定。在沒(méi)有規(guī)定法定期間的情況下,學(xué)理界主張根據(jù)多方面因素,如行政主體處理類(lèi)似問(wèn)題的慣用時(shí)間、事件本身的難易程度、行政主體的主客觀條件、有無(wú)法定阻礙事由等,確定一個(gè)合理時(shí)間,并以該合理時(shí)間為基準(zhǔn),確認(rèn)是否有不作為的事實(shí)存在。這種“經(jīng)驗(yàn)性”“任意性”的做法,因難以平衡行政相對(duì)人與行政主體間的利益而容易引發(fā)爭(zhēng)議,也因難以使不作為型行政復(fù)議步入“依法”軌道而損害行政司法活動(dòng)的特有價(jià)值。
小編認(rèn)為,《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)采取一定的立法技術(shù),對(duì)行政主體履行法定職責(zé)的期限作出明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)定,以此來(lái)明確行政主體履行職責(zé)的合理期限和行政不作為的成熟期限。在此期限內(nèi),行政相對(duì)人不得認(rèn)為行政主體不作為并申請(qǐng)行政復(fù)議;超過(guò)此期限,行政主體若沒(méi)有依照法定程式做出一定的行為,如履行(辦理)當(dāng)事人申請(qǐng)的事項(xiàng),或書(shū)面告知當(dāng)事人不履行(辦理)的理由,則構(gòu)成行政不作為。
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