信息公開的種類劃分有哪些類型？

(一)基于知情權的信息公開

基于知情權的信息公開，是近年來發展最為迅速的一種“信息公開”，也是“信息公開”成為世界性熱點領域的主要載體。基于知情權的信息公開，其核心是知情權的法制化。知情權是一種較為抽象、寬泛的權利。它不僅名稱多變――又被稱為了解權、知的權利[5]、知悉權，內涵寬泛，就連它的起源也是模糊不清，有學者從早至公元前8世紀即我國春秋時期便考證出知情權存在的證據。但是，在絕大多數相關論述中，對知情權的考證與論述一般從上世紀四十年代的西方國家開始。從最早在法律上確立具體的、可訴諸法院的知情權的美國來看，其在制定《信息自由法》的過程中，對知情權做了深入具體的闡述。期間，產生了兩種理論。一種是將知情權演繹為憲法性權利。顯而易見，美國憲法中并沒有對知情權的直接規定。《信息自由法》的主要推動人、參議員約翰?E?莫斯在推動這項立法的過程中，通過演繹的方式逐漸確立了知情權的憲法依據。最初，莫斯將知情權即信息自由作為憲法所保護的新聞自由、言論自由、集會自由、宗教自由以及其他民主權利的基石，從而為信息自由找到憲法上的間接依據。后來，莫斯進一步發展了這一理論。他將信息自由置于憲法明文確立的言論自由和新聞自由權利之內，作為言論自由和新聞自由的二級權利。另一種關于知情權的理論選擇的是一條完全不同的論證路徑，由參議院司法委員會和約翰遜總統在《信息自由法》制定過程中提出。它把知情權的依據歸結為民主制度的配套，即公眾為了充分了解他們選舉出的政府運行情況，有權得到政府的信息。而民主制度毫無疑問是由憲法確立的，因此，知情權也可以合理推導為憲法的內在要求。除這兩種理論之外，在更早一些的時候，即美國制定1946年《行政程序法》(它的第3節是《信息自由法》的前身)的時候，對知情權還做過一種論證，認為之所以要確立公眾的知情權，是因為關于行政的信息應當成為公共的財產，而不應僅為少數人所了解。美國制定《信息自由法》的過程中發展出來的關于知情權的三種理論，可以分別被稱為基本權利論、民主配套論和公共財產論。

1.從法律依據看。基于知情權的信息公開適用統一的信息公開法律規定，所有信息的公開、所有的公開主體都受同一部法律的約束。判斷專門的信息公開出現的時間，依據的就是統一的信息公開法律制度確立的時間。統計確立信息公開制度國家的數量，依據的也是統一的信息公開法律制度確立的情況。當人們談論專門的信息公開法律制度時，所指的就是這類信息公開。

2.從公開主體看。基于知情權的信息公開主體一般為行政機關。世界上99個已經制定信息公開法律制度的國家中，絕大多數都是對行政機關的信息公開作出規定。主要原因在于，第一，知情權一般只對應于公權力主體而存在，對于私人主體，不存在這類公法意義上的知情權。第二，公權力主體一般包括立法、行政和司法三類。其中，立法主體屬于代議機構，一般不存在專門的信息公開問題。司法機關一般以公開審判為基本準則，也不存在專門的信息公開問題。行政機關則不同，其所擁有的權力大，對社會生活的影響也大，且在歷史上缺乏公開透明的傳統，因此，需要專門解決公開問題的就是行政機關。當然，在統一的行政機關這一大的主體范疇之下，具體的信息公開主體范圍又有所不同。首先，各個國家對行政機關的界定不同，有的寬泛一些，有的則相對窄一些。其次，并不是所有的行政機關都有必要公開信息，如美國的行政機關數量有五百多個，作為信息公開義務主體的行政機關只有一百個，其他的機關由于主要履行內部職責等原因，不承擔信息公開義務”[12];英國的《信息自由法》對承擔信息公開義務的機關采取列表的方式加以確定[13]，這一清單中所包含的行政機關，與其國家機構設置意義上的行政機關清單應該也不會完全重合。最后，有些國家的信息公開主體以行政機關為主的同時，適用于部分其他機關，如我國《政府信息公開條例》參照適用于公用企事業單位，泰國《官方信息法》還適用于“與案件審判與裁決事務無關的法院組成部分”。

3.從公開客體看。基于知情權的信息公開所公開的客體，一般是行政機關過往的歷史行為所形成的客觀記錄。它以對行為的事后知情了解為主要目的，而不以過程參與或者其他為目的。美國《信息自由法》的關聯法案――《記錄處理法》(Records Disposal Act)對“記錄”即信息公開的客體做過一個正式定義，“‘記錄’指行政機關按照聯邦法律處理公共事務過程中制作或者獲取的，記載反映行政機關的機構、職能、政策、決定、程序、運行、或者其它活動的，以各種物理形態存在的書籍、文件、圖紙、圖片、機讀數據或者其它文件資料”。”根據這個定義，所謂的記錄，是對行政機關過去行為的客觀記錄，是現成的、既有的。英國《信息自由法》的規定與此類似，即“應當向申請人提供的信息，是指公共機構在收到申請時所持有的相關信息”[15]，也就是說，所公開的是現成的、既有的信息，而不是應申請人的申請新制作的信息。日本的信息公開法律名稱是《行政機關擁有信息公開法》，從標題上就直接明確公開的是已經存在的、既有的信息，其對公開內容的規定與標題的表述也是一致的。即“由該行政機關擁有的文書、圖畫以及電磁性記錄”。[16]總而言之，這類信息公開的客體，是行政機關過去行為所形成的歷史記錄，是過去式。行政機關正在實施的以及將要實施的行為所指向的信息，不能作為公開客體。歷史記錄是現成的、歷史的，因此，這類信息公開的客體不能映射行政機關新制作的信息的義務。

4.從公開對象看。基于知情權的信息公開，其公開對象是不特定的特定對象。“不特定”是指申請人的范?l十分寬泛，幾乎不受任何限制，任何人、包括非本國人，都可以基于任何需要，向特定的行政機關提交信息公開申請。例如，日本《行政機關擁有信息公開法》明文規定：“第三條任何人都可以依據本法的規定，向行政機關的首長請求公開該行政機關擁有的行政文件”。[17]美國《信息自由法》從1966年制定一直到2002年為止，沒有對申請人的資格作出任何限定。2001年發牛的“911”恐怖襲擊，致使美國國會基于國家安全考慮出臺了《2003財年情報授權法案》，對申請人資格做了極其細微的限定，即外國政府不得向美國情報機關申清信息公開。[18]我國《政府信息公開條例》規定，申請人可以基于生產、生活和科研等特殊需要申請公開信息，這“三需要”本身覆蓋的范圍便極其寬泛，幾乎沒有任何邊界限制，在“三需要”后面還有一個兜底的“等”，進一步拓寬了申請人資格條件。此外，根據我國信息公開主管部門所做的有關解釋，外國人在中國也具備申請人的資格。所謂的“特定”，是指這類信息公開是在一個具體的法律關系框架內實施的，是對特定申請人公開信息，而不是對不特定的公眾公開信息。即便是幾人幾十人幾百人共同申請信息公開，其公開對象總是提起申請的特定主體。當然，行政機關對于多人申請的信息，可以進一步向不特定的公眾公開，以節省社會成本，這是另外一個問題。

5.從公開方式看。基于知情權的信息公開以依申請公開為主要方式，即通過公眾提交申請這一行為，啟動一項特定的信息公開法律關系，將公開內容、期限、對象等法律關系各項要素具體化。盡管在我國的《政府信息公開條例》中以及在其他國家的實踐中，存在著主動公開的方式，但是，依申請公開才是基于知情權的信息公開的主要方式。首先，從99個已經制定并生效的信息公開法律制度來看，只有極少數對主動公開作出規定。根據有關立法機構的考察，有美國、加拿大、泰國等少數國家的法律對主動公開做了規定[19]。即便在這少數規定主動公開的國家中，幾乎都是參考借鑒了美國《信息自由法》對主動公開的規定。而美同有關主動公開的規定有著極為特殊的歷史淵源。《信息門由法》在形式上是對1946年《行政程序法》第3節的修訂案，采取這種形式的目的主要是為了避免立法爭議――修改法律的爭議要比新制定一部法律的爭議小得多，尤其是事關信息公開這類政府所不喜歡的立法。考慮到這一背景和形勢，《信息自由法》全盤繼受了1946年《行政程序法》第3節有關行政機關設置、職能、辦公地點、人員情況等公開的規定。顯而易見，這類信息的公開，是行政機關正常運轉的基本要求，是任何時代政府都需要主動公開的信息，它與知情權并無太大的關系。其次，基于知情權的信息公開的重要特征是可訴諸法院，而主動公開行為在進行司法審杏時存在諸多技術性難題。比如，主動公開行為的原告無法特定化。因為并沒有特定的公開對象;主動公開行為的期限很難確定，故而是否構成不作為的關鍵性時間要素無法確定;對主動公開行為相關情況的了解存在困難，需要主動公開的信息是否存在、從何時起存在、以何種形式存在等，外界均難以得知，公眾無法主張權利，法院無法進行監督審查。 　　6.從法律后果看。就基于知情權的信息公開，存在兩種主要的訴訟類型，一是不作為訴訟，即向行政機關申請公開信息行政機關未予公開的，申請人請求法院責令公開。二是侵權訴訟，即認為行政機關應申清所公開的信息，侵犯了其個人隱私、商業秘密等權利，請求法院責令改正并賠償損失。與這兩種訴訟類型相適應，行政機關在基于知情權的信息公開行為中，可能面臨著兩類法律后果。一是因不作為而被責令公開，二是因侵犯個人隱私、商業秘密等而承擔侵權責任。其中，第一種法律后果是主要的，第二種是次要的。之所以說第二種法律后果是次要的，主要原因在于，很多國家的信息公開制度中沒有確立侵權訴訟的類型，這類侵權訴訟一般在其他法律中加以規定，如個人隱私保護法、企業競爭法等，對個人隱私、商業秘密的保護，多數情況下屬于獨立于信息公開的其他法律犬系。就基于知情權的信息公開而言，最主要的法律后果是構成不作為并被責令公開特定信息。法律后果是基于知情權的信息公開區別于其他類型信息公開的最明顯的特征。

(二)作為具體的行政程序環節的信息公開

在很多行政程序中，都存在公開這一環節。因此，作為具體的行政程序環節的信息公開，究竟起源于何時，恐難以考證。似可認為，從行政程序法或者程序法這類法律出現以后，就開始出現這類信息公開。時至今日，隨著程序法特別是行政程序法的蓬勃發展，這一類信息公開在越來越多的法律中得以確立。

1.從法律依據看。作為具體的行政程序環節的信息公開，沒有統一適用的法律依據，而是由確立不同行政程序的專門法律特別加以規定。這其中，可以簡單地歸為三種類別，一是前端程序的信息公開，如我國《行政處罰法》第四條第三款規定，“對違法行為給予行政處罰的規定必須公開”。二是在整體程序中間階段的信息公開，如我國《城鄉規劃法》第二十六條規定，“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日”。三是在整體程序后端的信息公開，如我國《土地管理法》第二十五條規定，“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告”。

2.從公開主體看。作為具體的行政程序環節的信息公開，依附于行政程序而存在。因此，這類信息公開的主體，無法進行類別劃分，它與每一項具體行政程序實施主體基本重合，可能涉及每一個行使行政權力的行政主體。這類信息公開的主體有一個鮮明特征，就是特定化。每一部特定的行政程序法所規定的信息公開，其主體都是相對特定的。每一個或每一類信息公開的主體，都與特定的信息相關連。例如，有關城鄉規劃的信息公開主體，僅限于擔負城鄉規劃行政管理職責的行政機關，其公開的信息，僅限于“城鄉規劃草案”。

3.從公開客體看。與公開主體的情形一樣，作為具體的行政程序環節的信息公開，其客體也完全依附于具體的行政程序。什么主體公開什么信息，在具體的行政程序法中都有特定的規定。主體與客體的特定化，是這類信息公開與基于知情權的信息公開的重要區別。

4.從公開對象看。這類信息公開既有向不特定的公眾的公開，如《國有土地上房屋征收與補償條例》第十條第二款規定：“市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日”;也有向行政程序參與人這一特定對象的公開。如《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十九條第一款規定：“房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布”。一般而言，作為具體的行政程序環節的信息公開對象中，以向行政程序參與人的公開為主。

5.從公開方式看。作為具體的行政程序環節的信息公開以主動公開為主，即行政機關在行政程序啟動之前、之中或者之后，主動向公眾或者特定的行政程序參與人公開特定信息。這類信息公開一般不采用依申請公開的方式。

6.從法律后果看。作為具體的行政程序環節的信息公開，應當公開而沒有公開的，屬于違反行政程序。其法律后果及行政程序所約束的行政行為本身，就信息公開這一個單獨的行政程序環節，一般不存在單獨的法律后果。行政機關違反行政程序，其法律后果包括無效、撤銷、補正、責令履行職責、確認違法、行政賠償六種[20]，其中，無效、撤銷、確認違法三種是主要的法律后果。例如，行政處罰的依據沒有事先公布的，行政機關不得據以實施行政處罰行為，如果根據未經公布的行政處罰依據作出行政處罰決定的，其法律后果是該處罰決定無效，而不是責令公開處罰依據。

(三)作為行政處罰方式的信息公開

通過公開當事人負面信息或者在公開場合進行一定方式的羞辱，以達到懲罰之目的，這種做法簡單而有效，在人類歷史上由來已久。例如，古巴比倫有凳刑，我國很早就有墨刑等[21]，顯而易見，這類刑罰雖然施諸肉體，但起到主要懲罰作用的顯然不是區區皮肉之苦，而是其所帶來的人格羞辱，其發揮作用的方式就是通過信息公開的方式(包括以行為的方式公開――凳刑，以及身份標志的公開――墨刑，等等)，損害被懲罰人的名譽，使其在心理上感到痛苦，在社會活動能力上受到限制。隨著罪刑法定理念的普及和制度化，這類名譽罰與其他種類的懲罰手段一樣，被寫入法律制度。進而，在行政法領域確立了作為行政處罰方式的信息公開。

1.從法律依據看。名譽罰的法律依據有兩大類，一是在統一的行政處罰程序法中確立名譽罰這一處罰類別，如我國臺灣地區《行政罰法》第二條規定，“本法所稱其他種類之行政罰，指下列裁罰性之不利處分：……。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。……”。[23]我國《行政處罰法》確立的行政處罰種類中，沒有對名譽罰做出規定。二是在一些具體的行政管制法中規定特別的名譽罰，這類規定在多數國家都大量存在。例如，我國《水污染防治法》第十九條規定：“縣級以上環保部門對違反本法規定、嚴重污染水環境的企業予以公布”;《產品質量法》第十七條規定：“進行監督抽查的產品質量不合格的責令改正，逾期不改，由省級以上政府產品質量監督部門予以公告”。 　　2.從公開主體看。這類信息公開主體與其他種類信息公開主體的最大不同之處在于，只有經法律明確規定的主體才能夠實施作為行政處罰的信息公開行為，未經法律授權的主體禁止實施這類信息公開行為。其他種類的信息公開行為一般不存在這類限制，如基于知情權的信息公開，對主體一般不存在禁止性的約束，作為行政程序一個環節的信息公開，一般也不排除其他主體公布特定信息，如網站轉載行政處罰依據、房屋征收補償方案等。在一個國家的法律體系內，作為行政處罰方式的信息公開主體一般較為有限，可以通過對法律條文的考察準確地認定。

3.從公開客體看。這類信息公開的客體，是被處罰對象的行為信息。臺灣《行政罰法》將“姓名或名稱”等作為行政罰的公開客體，并不十分確切一―政府的表彰決定公布的也是“姓名或名稱”。真正影響到被處罰對象社會聲譽的是他的行為，僅公布身份信息而不聯系其行為，無法形成社會評價。故而，典型的名譽罰所公布的信息，都是行為信息，如嚴重污染水環境的行為、生產不合格產品且不改正的行為等。

4.從公開對象看。作為行政處罰方式的信息公開對象之劃定，取決于行政處罰所欲達成之目的。有觀點認為名譽罰是“行政機關向違法者發出警戒，申明其有違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式”。[23]根據這一看法，作為行政處罰方式的信息公開對象是違法者。但是，從行政處罰的目的來看，對公開對象的這種劃定顯然是不妥當的。如果只是向違法者本人公開其行為信息，最多只能起到警告的作用，起不到降低名譽的作用。而名譽的減損以及由此所產生的威懾力恰恰是名譽罰的核心目的所在。對違法者本人公開其違法行為的信息，即便構成行政處罰，也屬于我國《行政處罰法》所確立的“警告”類行政處罰。作為名譽罰的信息公開，其對象一般是不特定的社會公眾，因為只有在全社會范圍內公布不合法或者不名譽的行為，才能使行為人“失去了公眾的贊助、祖國的信任和社會所倡導的友愛”[24]，使其感受到名譽受損帶來的痛苦，從而達到懲罰的目的。

5.從公開方式看。作為行政處罰方式的信息公開，主要采取主動公開的方式，即行政機關對被處罰人做出處罰決定后，以公開信息的方式實施這一處罰，而這顯然是一個主動的過程。

6.從法律后果看。作為行政處罰方式的信息公開的法律后果，在各信息公開類別中最為獨特。這類信息公開行為屬于行政處罰，其法律后果與行政處罰行為的法律后果完全一樣，最主要的法律后果是國家賠償，即行政處罰錯誤的，要撤銷處罰決定，造成損失的要予以國家賠償。

(四)作為專門公共服務的信息公開

人們創造政府，是為了維護公共利益進而維護每一個個體的具體利益。政府的這一存在目的，西方話語體系表述為“人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保護他們的財產”[25]，現代中國的話語體系表述為“為人民服務”。無論以何種話語加以描述，政府的基本職能都是大體類似的，即為社會公眾提供基本公共服務。這其中，信息的收集制作、研究加工、公開發布等，是政府各項公共服務中的重要一項。隨著人類法治進程的演進，職權法定成為一項基本的行政法治原則，職責法定也隨之成為基本規則。由此，政府的信息公開出現了一種專門的類型，即作為專門公共服務的信息公開。

1.從法律依據看。要求政府發布特定信息以滿足社會需要的法律較多，有些是專門性的法律，典型的如《統計法》，其第二十三條規定：“縣級以上人民政府統計機構按照國家有關規定，定期公布統計資料”;有些是分散在相關法律中的規定，典型的如《地質災害防治條例》第十九條規定：“對出現地質災害前兆、可能造成人員傷亡或者重大財產損失的區域和地段，縣級人民政府應當及時劃定為地質災害危險去，予以公告，并存地質災害危險區的邊界設置明顯警示標志”。

2.從公開主體看。政府作為公共服務的責任主體，是這類信息公開的當然主體。隨著政府職能的凋整，一些專業性強、技術成熟的信息發布，可能逐漸交由社會組織承擔，對于這類信息服務，如果社會組織不能較好地滿足社會需要，其最終責任還是需要政府來承擔。

3.從公開客體看。作為公共服務的信息公開，其客體一般是那種生產生活所必需的信息、對生命財產安全影響巨大的信息、或者專業性特別強、成本特別高公眾無法自行掌握的信息。政府提供公共服務的內容處于動態發展過程中，與社會發展狀況和政府施政能力密切相關。早期的政府或者一些能力較弱的政府，為社會提供的可能只是很基本的信息服務，如天氣預報、地形地貌等;隨著技術手段的進步和政府能力的提升，現在一些國家的政府已經有能力為社會提供更加高精尖的數據信息，如空氣質量實時監測數據、道路交通實時數據等。

4.從公開對象看。這類信息公開的對象以不特定的公眾為主，同時，一些針對特定人群的信息服務，公開對象也可以是特定范圍人群。

5.從公開方式看，它以主動公開為主要方式。

6.從法律后果看。作為公共服務的信息公開，如果沒有依法執行到位，一般不會引發具體的法律責任。政府對這類信息公開行為一般承擔政治性的責任。試設想，如果一個政府連國民經濟統計信息甚至氣象信息都不制作發布，其合法性如何維系?這類信息公開的法律后果中，存在少數較為特殊的情況，如果因為作為公共服務的信息公開不到位引發損害后果的，則相應的行政機關可能需要就該損害后果承擔具體的法律責任。如《突發事件應對法》第六十三條規定的需要承擔具體法律責任的第三種情形，即“未按規定及時發布突發事件警報、采取預警期的措施，導致損害發生的”。

(五)作為行政管理措施的信息公開

相比較于基于知情權的信息公開之外的其他三類信息公開，這類信息公開一般而言最易于與基于知情權的信息公開區分開。但是，在我國《政府信息公開條例》對信息公開主體所做的特殊設置的制度背景下，使得這類信息公開時常同基于知情權的信息公開混同。例如，一些理論文章和官方文件，都將紅十字會等的信息公開義務混同于通常意義上的基于知情權的信息公開。造成這一問題的原因在于，我國《政府信息公開條例》規定的公開主體包括“公共企事業單位”，而公共企業同時也是行政管理對象，在行政管理中要承擔法律法規施加的特別的信息公開義務。也正是由于這一原因，作為行政管理措施的信息公開往往被混同于基于知情權的信息公開。 　　事實上。作為行政管理措施的信息公開，與基于知情權的信息公開存在的全方位的區別。從法律依據看。一般涉及壟斷性、公共性或者公益性行業管理的法律法規，都存在信息公開的規定。例如《基金會管理條例》第三十八條規定：“基金會、境外基金會代表機構應當在通過登記管理機關的年度檢查后，將年度工作報告在登記管理機關指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監督”。《證券法》則以一整節規定了具有公共性的上市公司的“持續信息公開”要求。從公開主體看，這類信息公開的主體是行政管理的對象而不是行政機關。從公開客體看，其公開的信息一般都由相關法律法規具體確定。從公開對象看，一般為社會公眾。從法律后果看，行政管理對象沒有按照要求公開相應信息的，其后果是被行政機關認定為存在違法事實，可能接受行政處罰甚至刑事處罰。

綜合上面所說的，信息的公開是要分很多種類型的，不同的類型公開的方式就會有所不一樣，但是不管是哪一種都必須要按照法律規定的要求來進行劃分，而且確保公開的信息是真實有效的，所以，信息公開也讓大從參與進來，一起監督，使這個社會變得更和諧。

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