根據(jù)我國法律規(guī)定，宅基地屬于國家和集體所有，公民個(gè)人沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，所以不得轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。關(guān)先生來信中所提到的住宅并不是商品房，是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民使用集體所有的宅基地建成的住宅，違反了只可自住的原則而出售的。消費(fèi)者若購買了該種房屋是無法拿到房產(chǎn)證的，將來不能上市交易;一旦發(fā)生了房屋糾紛，將得不到法律的保障。

宅基地法律問題

一、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員可否獲得宅基地使用權(quán)

國家曾經(jīng)允許非集體組織成員獲得宅基地使用權(quán)。1988年修訂的《土地管理法》曾在第41規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。1989年，國家土地管理局曾出臺(tái)過一個(gè)指導(dǎo)性文件：“非農(nóng)業(yè)戶口居民原在農(nóng)村的宅基地，凡房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。”《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》更是做了詳細(xì)的規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民、回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞等報(bào)經(jīng)相關(guān)政府審批程序辦理后都可以獲得宅基地建造房屋。一些地方政府也依照該行政法規(guī)制訂出具體實(shí)施辦法。如溫州市規(guī)定：允許回鄉(xiāng)定居的華僑、臺(tái)灣和港澳同胞、外籍華人參照村民申請(qǐng)宅基地建造住宅。

但是由于配套制度沒有跟上，許多城郊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用以上政策大量非法出讓宅基地使用權(quán)，許多村干部借此大發(fā)橫財(cái)，有的集體經(jīng)濟(jì)組織還拒絕向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地使用權(quán)。一些不法房地產(chǎn)商和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣政府官員串通一氣，利用農(nóng)村宅基地使用權(quán)開發(fā)房地產(chǎn)。以上非法行為使得我國大量農(nóng)村土地流失，對(duì)我國耕地保護(hù)政策造成了很大的沖擊。立法者在新的《土地管理法》中將該條款完全刪除，很有可能考慮到以上幾個(gè)方面的因素。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題

(一)農(nóng)村房屋買賣與宅基地使用權(quán)關(guān)系(可否分開流轉(zhuǎn))

農(nóng)村房屋買賣，在法律上不存在障礙，如《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。從我國的《民法通則》、《合同法》來分析，也不存在爭(zhēng)議。但在確定房屋買賣的買受人對(duì)象上存有歧義。

國務(wù)院辦公廳曾在1999年發(fā)文規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”國土資源部又于2004年頒發(fā)文件強(qiáng)調(diào)了該精神：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。應(yīng)該說，以上的文件精神違背了《憲法》和《土地管理法》之規(guī)定，更與《合同法》及相關(guān)司法解釋直接沖突。假定某農(nóng)民將房屋出售給城市居民，則買賣關(guān)系有效，但政府卻不承認(rèn)該行為且拒絕辦理相關(guān)手續(xù)，這豈不是怪事一樁?其實(shí)，我們從該通知的標(biāo)題中即可明白，該通知的出臺(tái)背景是針對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程的嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為。但作為國家 行政機(jī)關(guān)，在全國公開發(fā)布的權(quán)威行政文件中出現(xiàn)如此錯(cuò)誤，是非常不應(yīng)該的。顯然，該文件的出臺(tái)是沒有經(jīng)過深思熟慮的，也可得以窺視我國行政管理上存在著的先天性缺陷。

依據(jù)民法理論，為方便利用不動(dòng)產(chǎn)資源，房屋與土地轉(zhuǎn)讓時(shí)實(shí)施“房地一致”原則，而不應(yīng)該分割轉(zhuǎn)讓。如確實(shí)需要分割轉(zhuǎn)讓，那么需要經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)并依法辦理過戶登記。但遺憾的是，目前我國法律規(guī)定只是針對(duì)城市房地產(chǎn)而沒有涉及到農(nóng)村房地產(chǎn)。至今對(duì)農(nóng)村房屋與宅基地轉(zhuǎn)讓問題，也無任何法律、行政法規(guī)出臺(tái)。稍微有點(diǎn)關(guān)聯(lián)的，主要有以下兩個(gè)文件。

1、《 人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》。該司法解釋規(guī)定：公民在城鎮(zhèn)依法買賣房屋時(shí)，該房屋宅基地的使用權(quán)應(yīng)隨房屋所有權(quán)一起轉(zhuǎn)歸新房主使用。但該規(guī)定也是針對(duì)城鎮(zhèn)宅基地的使用權(quán)。

2、《國家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》。該文件規(guī)定：“農(nóng)民集體土地上的房屋出售給本集體內(nèi)部成員，或者城鎮(zhèn)、市郊以外的集體土地上的房屋出售給其他農(nóng)民集體成員，其土地所有權(quán)不變。房產(chǎn)所有者享有土地所屬集體其他成員同等的土地使用權(quán)。”但該意見被后頒發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中的“接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計(jì)面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)，按照有關(guān)規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用的，可暫確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”所替代。兩者所表現(xiàn)出來的意義顯然是不同的：前者規(guī)定無論是誰購買了該房屋，都可以獲得宅基地使用權(quán)，但后者做了彈性處理，授權(quán)當(dāng)?shù)卣欠裨试S審批權(quán)，如允許繼續(xù)使用，也只是暫時(shí)使用。本文以為，只要我國在法律層次上對(duì)此不加以明確，則該類糾紛就會(huì)不斷涌現(xiàn)。帶有普遍意義的，就是城郊區(qū)的農(nóng)民自建房向城市居民出售房屋時(shí)引起的糾紛。依據(jù)《合同法》規(guī)定，該自建房買賣合同是有效的，但由于宅基地不能過戶，則實(shí)際上就產(chǎn)生了兩個(gè)合法權(quán)利人對(duì)同一宅基地使用權(quán)的需求。農(nóng)民基于國家法律規(guī)定而享有對(duì)該宅基地使用權(quán)的合法權(quán)益，而購房人基于合法占有建造在該宅基地之上的房屋而自然享受到對(duì)該宅基地使用權(quán)的合法權(quán)益。

三、宅基地使用權(quán)繼承問題

《繼承法》規(guī)定，農(nóng)村合法建造的房屋屬于農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，可以作為遺產(chǎn)繼承。那么宅基地使用權(quán)，是否也可以繼承呢?

從宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配給其成員的居住使用來分析，宅基地使用權(quán)的產(chǎn)生是與使用人的身份緊密相關(guān)的。只要使用人不使用宅基地，則意味著他不需要。那么，集體經(jīng)濟(jì)組織完全可以收回。因此，如果宅基地使用權(quán)人死亡，則該宅基地使用權(quán)也隨著滅失，不存在可以通過繼承而讓第三人持續(xù)占有使用。因此，宅基地不屬于公民的私人財(cái)產(chǎn)，不能繼承。因此，當(dāng)前關(guān)于宅基地使用權(quán)繼承的爭(zhēng)議，不外乎通過房屋繼承而連帶繼承了宅基地使用權(quán)所帶來的矛盾，筆者把它分為以下二種類型：

(1)如繼承人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，那么繼承宅基地使用權(quán)不存在法律障礙，只是在確定其合法占有宅基地面積上是否超標(biāo)如何處理上有爭(zhēng)議。依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定：如集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承獲得宅基地使用權(quán)，其面積加上自己所有的宅基地使用權(quán)面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由國土資源局在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。以后在分戶建房時(shí)或在房屋遇到拆遷、需要改建、翻建或在政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體。

(2)如果繼承人為集體經(jīng)濟(jì)組織外的自然人，這里的自然人包括其它集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民與城鎮(zhèn)戶口居民。那么，由于目前法令規(guī)定的不明確，實(shí)踐中存在不同的處理：

有的允許當(dāng)事人繼承，但宅基地使用權(quán)于房屋滅失后即收回，且不允許該房屋翻建。集體土地資源是非常有限的，且隨著人口的增多和成長，需求量日益增加。如果允許非集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用宅基地使用權(quán)，卻無法滿足集體經(jīng)濟(jì)組織其它成員的需求，那么，于法于理都是令人難以接受的。

宅基地使用權(quán)和房屋由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，對(duì)繼承人的房屋價(jià)值給予適當(dāng)補(bǔ)償。這個(gè)政策對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員來說，他們的權(quán)益是獲得了保護(hù)，但卻違背《憲法》之“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”規(guī)定。當(dāng)事人依據(jù)《繼承法》合理地繼承了農(nóng)村房屋，即屬于私人財(cái)產(chǎn)，其自然擁有對(duì)該房屋的物權(quán)，即 的所有權(quán)、處分權(quán)和 權(quán)。在目前，只有農(nóng)村的土地被國家征用或征收，才可以依法強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)和房屋，并對(duì)房屋予以適當(dāng)補(bǔ)償。顯然，集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制收回找不到任何的法律依據(jù)。宅基地使用權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，責(zé)令繼承人限期拆除房屋。這種行為顯然是極端錯(cuò)誤的，但卻取得不少地方政府支持，而且還有法院支持。

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的法律問題

1、農(nóng)村房屋抵押與宅基地使用權(quán)禁止抵押之矛盾

依據(jù)《擔(dān)保法》第37條第2款規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是禁止抵押的。《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》也曾規(guī)定：“抵押登記應(yīng)當(dāng)以土地使用權(quán)登記為前提。經(jīng)縣級(jí)人民政府土地管理部門登記的集體荒地土地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)，其他類型的集體土地使用權(quán)不得抵押。”

但是，依據(jù)《擔(dān)保法》第34條第1款規(guī)定，農(nóng)村房屋和其他地上定著物卻可以抵押。這就產(chǎn)生了一個(gè)無法回避的矛盾：農(nóng)民如果用自己的房屋進(jìn)行抵押，那么，一旦需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，如何來解決房屋與宅基地分開使用的問題?這個(gè)矛盾的存在是現(xiàn)在信用社或銀行不愿意接受農(nóng)民用農(nóng)村房屋抵押進(jìn)行融資發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要原因。國家對(duì)此沒有任何法律或政策文件出臺(tái)解決該問題。

2、農(nóng)村房屋辦理登記抵押與宅基地使用權(quán)禁止抵押矛盾

《擔(dān)保法》規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物需要抵押時(shí)，應(yīng)到縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門辦理抵押登記手續(xù)，抵押合同自登記之日起生效。當(dāng)事人以其他財(cái)產(chǎn)抵押的，可以自愿辦理抵押物登記，抵押合同自簽訂之日起生效。如果當(dāng)事人要辦理抵押物登記的，登記部門為抵押人所在地的公證部門。農(nóng)村房屋屬于“其它財(cái)產(chǎn)”之范疇，建設(shè)部頒發(fā)的《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》和司法部頒發(fā)的《公證機(jī)構(gòu)辦理抵押登記辦法》都分別予以明確了該概念的涵義。故用農(nóng)村房屋抵押，則無須要辦理抵押登記手續(xù)，抵押與雙方抵押合同簽訂生效之日同時(shí)生效。而不辦理抵押登記產(chǎn)生后果只是不得對(duì)抗第三人，而非抵押無效。