1.行政系統中人格的刻意塑造行為。

行政權是一種大規(guī)模的權力，現代行政權的行使也只有較大規(guī)模的行政機構體系才能夠完成。這一事實導致了行政權歸屬主體在日常行政權的行使中有兩個方面的行為表現。一個行為是行政機構體系為完成行政管理事務而向行政權歸屬主體負責的行為，該行為可以說是行政機構存在的目的，只有這一行為才能證明行政機構體系存在的價值。以此論之，在此一行為范疇之中，行政權行使者只要是合法行為就是應當肯定的、是正當行為。合法與非法是判斷此行為有效與否的唯一標準。第二個行為是行政機構體系為組建、完善自身而為的行為。在現代國家行政機構體系中相當一部分行為都屬此類。如行政系統為向社會標榜自身存在的合理性而為的行為，通過政府組織法和公務員法對行政系統內部的管理行為等等。這一范疇的行為與行政權歸屬主體所確定的目標并無直接關系，其是否能夠給社會、給行政權歸屬主體帶來利益并無一個科學的鑒別標準。

就是說，通過合法與非法并不能確定該行為的真正社會意義。或許在第二類行為中，與法律規(guī)范不一致的行為能夠帶來社會效益，而合法行為并不一定必然帶來社會效益，因為此行為本身與行政系統目標并不存在必然聯系。事實上，正如英國行政管理學家帕金森講的，行政系統都善于塑造自身的人格，包括擴大規(guī)模、包括巧立招牌、包括讓機構層次升格等。④可以說，與行政權歸屬主體確定的目標相一致的人格塑造行為是正當的人格塑造行為。而脫離上述目標刻意的人格塑造行為則是變態(tài)的總體行為。我國行政機構中，刻意地對行政權行使主體塑造人格的行為是非常普遍的，其成了我國行政機構中的一個嚴重問題。行政機構的盲目升格、行政系統中機構名稱的盲目變更都是具體表現。近年來我國行政機構以8.3%的速度劇增⑤的事實就是例證。此種刻意對人格進行塑造的行為與社會主義法制的總目標，與行政法制中的便民原則、精簡原則、效能原則是完全的背反關系。必然阻礙著依法行政的實現。

2.行政機構運行中的純程序行為。

在行政法制體系中，一般包括實體規(guī)范和程序規(guī)范兩大類。⑥實體規(guī)范就是指對實體上的權利義務作出規(guī)定的規(guī)范，其所涉及的是一些實質性內容，有著具體的物質內容。程序規(guī)范是指對有關程序內容作出規(guī)定的規(guī)范，如行政行為如何履行，履行的環(huán)節(jié)、方式、具體的途徑等。在二者的關系中，實體規(guī)范居于優(yōu)先地位，它是程序運行的決定因素，如果說，程序是形式的話，實體則是本質。依行政法規(guī)范的上述類型，行政機構體系內運行行為亦可分為兩類，即能夠直接實現權利義務等法律中實體內容的行為就可以說是實體性行政行為;與法律中權利義務沒有直接關系僅是形式要件上的行政行為就是程序性行政行為。實體行為是程序行為的前提條件，只有以實體行為為依據程序行為才具有意義。脫離實體行為的程序行為我們可以將其稱為純程序行為，這種行為就是行政機構運行中的一種行為變態(tài)。目前我國行政機構中為程序而程序，追求程序的獨立價值的行政行為極為普遍。如高層行政機關的一個行政決策，本可以在短期內，以很短的時間予以執(zhí)行，迅速作用于行政管理事態(tài)。然而，一些行政機關一味追求運行過程的完美化。在某省就曾發(fā)生了一個企業(yè)立項的簡單事情，而前后經過了11個月，申請文件修改了300多萬字，耗費紙張251.5公斤，經辦人員行程2萬公里的事件。⑦行政系統中純程序行為的出現一是與立法的質量有關，二是與行政系統中機構和人員的素質有關。純程序行為只注重了法律規(guī)則的形式方面，而忘卻了法律規(guī)則的實質方面，是依法行政的又一障礙。

3.行政調控過程中的負控制行為。行政機構體系以對其之外的客觀存在物發(fā)生作用為實現自身價值之根本。一方面，行政機構體系要對各種各樣的社會事態(tài)發(fā)生作用，以完成對這些事態(tài)的管理。如行政機關管理經濟事務的行為、管理文化事務的行為、管理科技事務的行為、管理有關政治事務的行為以及其他社會事務的行為。另一方面行政機構體系要對與處于相對一方的各社會成員的行為進行有效控制，以使其朝著健康的方向發(fā)展。行政機構體系的調控有兩種情形，即正調控和負調控。正調控指如果各社會參與主體的行為表現與行政權的總體目標價值、與社會利益、國家利益發(fā)生沖突時，使其得到有效遏制，回歸到正常狀態(tài)。負調控是指社會參與主體的行為表現與社會利益、國家利益是一致的、而與一些行政機構實體的利益和意志不一致時，行政機構實體通過調控使其與自身保持一致的調控行為。

不可否認，行政權行使中，行政系統事態(tài)與社會事態(tài)有著經常的不一致，問題在于當這種不一致發(fā)生時，使前者適應、服從后者，還是使后者適應、服從前者。顯然，依我國的國家性質，依行政權歸屬主體和行使主體的關系原理，行政系統意志應當無條件地服從國家意志和社會意志。但是，由于行政機構體系控制著國家行政權力，是調控行為實施的主體。一些行政機關利用此種有利地位使被調控的行為服從于自身的不正當意志、不正當利益。可見，負調控是違背法律原則的調控行為，從這個意義上講，它必然阻礙著依法行政的實現。