【清算組的決議】破產清算組織的缺點及制度設定

內容提要：《破產法(試行)》和《民事訴訟法》確立了法院對破產清算組的發起、成立、領導、監督和撤銷的權利，但由于我國破產機制的尚不完善，導致破產司法實踐中還存在許多難點。作者根據審判實踐，闡述了設定破產清算組織制度的理由，對中介破產清算組的組成及程序等進行了設定。

關鍵詞：破產清算組織存在問題制度設計

《中華人民共和國企業破產法(試行)》第24條規定：“人民法院應當自宣告破產之日起十五日內成立破產清算組，接管破產企業。清算組負責破產案件的保管、清理、估價、處理和分配，清算組可以依法進行必要的民事活動。清算組成員由人民法院從企業主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。清算組可以聘任必要的工作人員。清算組向人民法院負責并且報告工作。”《破產法(試行)》是1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的，當時我國傳統的計劃經濟體制剛開始向市場經濟體制轉軌，該法的制定適應了我國市場經濟體制發展的需要，但也受到了歷史條件的限制。1991年4月9日第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》，增設的第十九章“企業法人破產還債程序”第201條規定：“人民法院可以組織有關機關和有關人員成立清算組織。清算組織負責破產財產的保管、清理、估價、處理和分配。清算組可以依法進行必要的民事活動”。綜上，法律確立了法院對破產清算組的發起、成立、領導、監督和撤銷的權利，但由于我國破產機制的尚不完善，導致破產司法實踐中還存在許多難點。在審判實踐中，筆者深有體會，因此，很想就清算組織寫點東西，談幾點拙見。

一、設定破產清算組織制度的理由

(一)破產清算組具有濃厚的公權色彩，即行政色彩

主要體現在：(1)清算組組成員由法院從企業主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。(2)破產清算組發起是由同級人民政府發起的。破產清算組的人員無論是從破產企業主管部門，還是從政府各部門，所抽調的人員均是由政府出面召集的，法院很難做到自己召集。通常都是由政府將清算組人員定下之后，再由法院向各有關部門發函，只是履行程序而已，從而造成了破產清算組形式上是由法院成立的，但實際上是由政府一手操作的。更有甚者某些地方由政府機關組成了“破產指導小組”，對企業破產問題的具體處理行使指揮權和決定權。同時，破產清算組的成員與破產指導小組的各級官員的隸屬關系，也決定了清算組要受破產指導小組領導，這也導致了破產分配順序及其比例，乃至擔保債權人能否行使別除權，通常由政府機關決定。1998年4月1日《李國光同志在全國法院審理企業破產案件工作座談會上的講話》也曾指出：“地方政府是企業破產的決策者和組織實施者。”同時，企業破產還債申請的提出，一般也是由同級人民政府決定的。債務人或債權人主動申請破產的比例很少，有的地方甚至沒有。主要原因：一是企業破產一般均是地方黨委、政府對企業進行改制的一項舉措，法院必須配合當地黨委、政府的中心工作，為大局服務。二是企業破產清償率低，債權人不愿浪費精力、財產、人力和時間;債務人若非主管部門、政府出面做工作，也不會主動申請破產。在破產程序的自始至終，起主導作用的，既不是當事人，也不是法院，而是各級人民政府。

(二)破產清算組的性質雜合，導致清算組功能弱化

破產清算組具有三大職能，一是行政職能。清算組的濃厚的公權色彩決定了清算組具有行政功能。國務院國發[1994]59號文件即《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》中指出：“實施企業破產，涉及面廣，政策性強，難度大。有關城市的人民政府要加強對這頂工作的組織領導，由一名政府負責人牽頭，經貿委、計委、財政、銀行、勞動、審計、稅務、國有資產管理、土地、工會等部門和單位參加的工作機構，統一組織負責、協調、解決實施企業破產中遇到的問題，確保這項工作的順利開展。”主要表現在：1、清算組成員源自于各行政部門及破產企業主管部門;2、在破產程序開始前，首先由政府出面實行“破并結合”，為破產企業指定一個兼并或收購主體，法院將它作為受理破產案件的前提。債權人或債務人提出破產申請后，政府若認為企業破產有危及穩定或職工難以安置之虞，則通過行政手段要求法院不得據此受理案件;3、一些地方由政府機關各級官員組成的“破產指導小組”，繞過法院，對破產具體處理行使指揮權和決定權。4、破產企業主管部門往往左右清算組的工作。