本報(bào)記者 陳 歡

　　上海報(bào)道

　　9月7日舉行的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法修正案(草案)》經(jīng)討論并原則通過(guò)，決定經(jīng)進(jìn)一步修改后，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

　　記者獲悉，修正案在現(xiàn)行審計(jì)法7章51條的基礎(chǔ)上增加到7章58條，條文改動(dòng)占2／3以上，篇幅較現(xiàn)行審計(jì)法增加近1／4。但是，此前外界熱議的變現(xiàn)行行政型審計(jì)體制為立法型審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理等問(wèn)題并沒有在修正案中有所體現(xiàn)，而增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性等問(wèn)題也僅是略有呼應(yīng)。

　　體制微調(diào)

　　在審計(jì)風(fēng)暴中被大眾所熟知的審計(jì)署，也在審計(jì)風(fēng)暴中暴露出眾多的體制性矛盾。“為什么是刮風(fēng)暴而不是長(zhǎng)效機(jī)制？審計(jì)風(fēng)暴之后為何沒下文？”等種種追問(wèn)，矛頭直指審計(jì)體制本身。

　　行政型審計(jì)體制自上世紀(jì)80年代初審計(jì)署設(shè)立形成，并在1994年制定《審計(jì)法》時(shí)被固定下來(lái)，“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作”，“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。

　　正如清華大學(xué)會(huì)計(jì)研究所教授郝振平所認(rèn)為的那樣，現(xiàn)行體制的好處在于建立的時(shí)候比較迅速，很快就能開展工作。而且審計(jì)所需的人力、物力資源都在國(guó)務(wù)院的掌控之內(nèi)，國(guó)務(wù)院能支持審計(jì)工作很快展開，但隨著時(shí)間的推移，行政型審計(jì)的弊端也越來(lái)越明顯：審計(jì)機(jī)關(guān)受制于政府又審計(jì)政府，地位不獨(dú)立；受地方政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，尤其是行政上受地方政府領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致對(duì)地方政府審計(jì)不力……

　　但在本次審計(jì)法修正案中，幾乎沒有觸動(dòng)審計(jì)體制，僅在第三條對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)法的主體資格進(jìn)行了明確，增加“審計(jì)機(jī)關(guān)適用法律法規(guī)和國(guó)家其他財(cái)務(wù)收支的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和處理、處罰?！?br/>
　　南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)尹平教授說(shuō)：“由于我國(guó)現(xiàn)行的《審計(jì)法》對(duì)執(zhí)法主體沒有明確，所以實(shí)踐中有的地方采取審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭，聯(lián)合物價(jià)、工商等部門聯(lián)合審計(jì)的辦法。修正案明確執(zhí)法的主體資格后，會(huì)從根本上杜絕這一現(xiàn)象?！?br/>
　　第四條修改為：“審計(jì)機(jī)關(guān)受人民政府的委托，應(yīng)該每年向本級(jí)人大常委會(huì)提出對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告?！?br/>
　　這一條在修改中，理論界爭(zhēng)議很大。尹平教授認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情下，這樣的修改是適當(dāng)?shù)?。“賦予審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果公布權(quán)，這對(duì)政府機(jī)關(guān)就已經(jīng)是很大的觸動(dòng)。之前的討論中有些人希望取消委托關(guān)系，但這暫時(shí)不可行?！?br/>
　　針對(duì)此前被熱議的審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理，尹平教授表示現(xiàn)在討論還為時(shí)過(guò)早：“垂直到哪一級(jí)？省一級(jí)還是中央一級(jí)？哪些垂直？人財(cái)物全部垂直還是只有人事垂直管理？這些問(wèn)題現(xiàn)在都沒有定論?！?br/>
　　至于立法型審計(jì)體制的建立，尹平教授認(rèn)為現(xiàn)在條件也不成熟。其一是“現(xiàn)在是審計(jì)署建署以來(lái)最好的時(shí)期，大家都希望這個(gè)勢(shì)頭能保持下去。”其次，審計(jì)機(jī)關(guān)受國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)是《憲法》明確的，如果要改變前提必須修憲。

　　職責(zé)細(xì)化

　　在本次修正案中，條文變化最多的在職責(zé)部分，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍被明確，增加了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、效益審計(jì)等原先沒有的內(nèi)容，

　　第十九條，二十條，二十一條均進(jìn)行了修改，明確審計(jì)機(jī)關(guān)“對(duì)國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的企業(yè)進(jìn)行審計(jì)”，“對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，保值增值進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。并增加第二十五條：“審計(jì)接受財(cái)政補(bǔ)貼的、有國(guó)有資產(chǎn)的，以及對(duì)社會(huì)公眾利益有重大影響的企事業(yè)單位?！?br/>
　　在上世紀(jì)80年代，審計(jì)是“無(wú)所不審”，連民營(yíng)企業(yè)都審計(jì)。后來(lái)審計(jì)防線不斷后撤，同時(shí)因?yàn)閷徲?jì)資源嚴(yán)重不足，“該審的全部審一遍需要28年”，所以一般只抽檢國(guó)有資產(chǎn)比重高的單位?！靶拚笇?duì)審查范圍進(jìn)行了明確，1994年審計(jì)法規(guī)定審計(jì)國(guó)有企業(yè)，但控股和參股的企業(yè)要不要審？修正案中明確了?！?br/>
　　修正案中另一個(gè)引人關(guān)注的變化在于增加的第二十六條：“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)依國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　在現(xiàn)行的《審計(jì)法》中，沒有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)規(guī)定，而在去年4月審計(jì)署下發(fā)的征求意見稿中，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定遠(yuǎn)比現(xiàn)在具體。征求意見稿中規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)、國(guó)家的事業(yè)單位、國(guó)有及國(guó)有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，以及使用財(cái)政資金的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體主要負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)理。”

　　據(jù)參加征求意見的人士透露，這一條在征求意見時(shí)爭(zhēng)議比較大。不同地區(qū)的觀點(diǎn)有很大差異?！皷|部審計(jì)資源比較豐富，審計(jì)觀念比較開放的地方覺得很好，而西部地區(qū)就比較難接受。”

　　該人士同時(shí)透露，雖然修正案對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定比較籠統(tǒng)，但在同步修訂的審計(jì)法實(shí)施條例中，會(huì)有比較明確的規(guī)定。

　　此外，審計(jì)署近來(lái)強(qiáng)調(diào)的“效益審計(jì)”在修正案中單獨(dú)占據(jù)一條。增加的第二十八條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益?！?br/>
　　效益審計(jì)通俗地說(shuō)，就是從原先查是不是真的用，轉(zhuǎn)向查有沒有好好用?！痹趯徲?jì)署署長(zhǎng)李金華眼里這屬于“更高層次的審計(jì)目標(biāo)，審計(jì)工作的發(fā)展方向”的效益審議，增加的這一條文雖然短，卻顯示了審計(jì)署推行效益審計(jì)的決心。

　　強(qiáng)化保障

　　本次修正案中，還有大量篇幅被用于加強(qiáng)審計(jì)保障，強(qiáng)化審計(jì)手段。

　　原先第十一條規(guī)定審計(jì)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該列入預(yù)算，由本級(jí)政府保證，修正案在第十一條后增加了一款：“審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足時(shí)，可按照法定程序，向本級(jí)行政首長(zhǎng)申請(qǐng)追加?！?br/>
　　第十二條對(duì)審計(jì)人員的任職資格進(jìn)行了明確：“建立審計(jì)資格執(zhí)業(yè)制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”第十三條規(guī)定：“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職、副職負(fù)責(zé)人的任命或者免職，在提請(qǐng)決定前，必須經(jīng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)同意?！?br/>
　　不難看出，審計(jì)機(jī)關(guān)在人財(cái)物各個(gè)方面都獲得了比以往更多的保障。而且在審計(jì)手段方面，審計(jì)機(jī)關(guān)也獲得了不少以前沒有的“利器”。

　　修正案規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)要求被審計(jì)單位提供數(shù)據(jù)，“包括計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)和文檔”。而且，“審計(jì)機(jī)關(guān)確實(shí)出于審計(jì)的需要，可以對(duì)銀行存款進(jìn)行查詢?！薄氨粚徲?jì)單位抗拒審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)封存賬冊(cè)”，“可向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)凍結(jié)被審計(jì)單位的銀行賬號(hào)”，“在必要時(shí)，可提請(qǐng)公安、海關(guān)、工商等機(jī)關(guān)給予協(xié)助?！?