【摘要】 國(guó)有資產(chǎn)立法的目標(biāo)是如何增進(jìn)全體國(guó)民利益的最大化。本文主要針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)立法重大問(wèn)題進(jìn)行探討。首先，就國(guó)有資產(chǎn)立法的適用范圍進(jìn)行了探討，闡述了國(guó)有資產(chǎn)可以分為四大類別；其次，就國(guó)資委的地位和國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了分析；第三，論述了國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的基本原則。第四，闡釋了國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)問(wèn)題，提出加快規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)建立一套完善的評(píng)估、定價(jià)、拍賣(mài)、招標(biāo)與監(jiān)督程序，為國(guó)有產(chǎn)權(quán)提供一個(gè)公開(kāi)、公正、公平、高效的交易平臺(tái)。第五，分析了在國(guó)有資產(chǎn)法界定國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)踐價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。最后提出應(yīng)該在國(guó)有資產(chǎn)法中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的法律責(zé)任作出規(guī)定，在有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)和具體的條文規(guī)定中體現(xiàn)法律責(zé)任制度。?

　　【關(guān)鍵詞】 國(guó)有資產(chǎn) 立法 管理體制?

　　近來(lái)，國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革和國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，理論界和實(shí)務(wù)界為此引起的一場(chǎng)大爭(zhēng)論也引發(fā)了國(guó)內(nèi)外媒體的廣泛矚目。為什么中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革在進(jìn)行了26年后會(huì)爆發(fā)這場(chǎng)大爭(zhēng)論？為什么人們對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革取得的巨大成績(jī)普遍擊節(jié)贊賞的同時(shí)，會(huì)把聚焦點(diǎn)放在國(guó)企改革的過(guò)程和結(jié)果的反思上，放在對(duì)改革過(guò)程中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的憂慮和關(guān)切上？一個(gè)很重要的原因是我們的國(guó)有資產(chǎn)立法不到位。?

　　國(guó)有資產(chǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全和保值增值，對(duì)于發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性、增強(qiáng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國(guó)防實(shí)力和民族凝聚力具有十分重要的意義。國(guó)有資產(chǎn)是政府用以調(diào)控經(jīng)濟(jì)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要資源。在我國(guó)的法治進(jìn)程中，及時(shí)制定國(guó)有資產(chǎn)法，有利于促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，提高國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速健康增長(zhǎng)。?

　　保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)是我國(guó)憲法的基本原則。我國(guó)憲法明確規(guī)定社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。而隨著我國(guó)《物權(quán)法》的頒布，為不同所有制條件下財(cái)產(chǎn)的自由交換提供了基本的法律平臺(tái)。在這樣的背景下，完善與《物權(quán)法》相配套的國(guó)有資產(chǎn)法，制定針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的具體的操作規(guī)范，為國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)提供具體的法律規(guī)則，就成為我國(guó)立法的一項(xiàng)迫切需要。?

　　國(guó)有資產(chǎn)立法從1993年開(kāi)始啟動(dòng)，至今已14年了。這14年來(lái)，我們的國(guó)有資產(chǎn)立法雖然在國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理與經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)制上取得了一些進(jìn)展，也草擬了一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)法的初稿，但是，國(guó)有資產(chǎn)立法的一些根本性的戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題并未觸及與解決。2003年，十屆全國(guó)人大成立后，高度重視國(guó)有資產(chǎn)的立法工作，將國(guó)有資產(chǎn)立法列入五年立法規(guī)劃，并成立了陣容強(qiáng)大的國(guó)有資產(chǎn)立法起草小組，已著手任務(wù)繁重的立法工作。?

　　目前看來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)立法涉及到以下重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研討。??

　　一、 關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)法的適用范圍問(wèn)題?

　　關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的法律界定，目前有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)是廣義的國(guó)有資產(chǎn)概念，指的是國(guó)有財(cái)產(chǎn)或國(guó)家財(cái)產(chǎn)，即依法為國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)，既包括增值型或經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，也包括非增值型或非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。廣義國(guó)有資產(chǎn)包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。而狹義的國(guó)有資產(chǎn)概念指的是增值型或經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)法立法調(diào)整范圍，主要存在以下兩種意見(jiàn)：?

　　（1）只涉及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。理由：如果立法不限制一個(gè)范圍，就會(huì)很難辦。因?yàn)榻鹑谄髽I(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，還沒(méi)有定；再就是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、自然資源性的國(guó)有資產(chǎn)如何監(jiān)管，也沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法。如果把所有的國(guó)有資產(chǎn)都納入到法律中，恐怕要花很長(zhǎng)時(shí)間調(diào)查研究。（參見(jiàn)《國(guó)資立法起草小組重新架構(gòu) 國(guó)有資產(chǎn)法仍需假以時(shí)日》，張卓元接受記者采訪的談話，中信證券網(wǎng)）?#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　（2）應(yīng)涵蓋廣義的國(guó)有資產(chǎn)。理由：國(guó)家財(cái)產(chǎn)中的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，在法律上具有不可分割的整體性，并且由國(guó)家統(tǒng)一行使所有權(quán)。增值型財(cái)產(chǎn)和非增值型財(cái)產(chǎn)的根本目標(biāo)都是為了增進(jìn)全民利益，所以，國(guó)家財(cái)產(chǎn)在管理和法律制度上都應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。（參見(jiàn)《關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)法基本理論的探討》，王全興，中國(guó)檢察日?qǐng)?bào)社正義網(wǎng)）?

　　理由：與普通大眾相關(guān)的主要是全體國(guó)民所有的資產(chǎn)，因此，制定國(guó)有資產(chǎn)法時(shí)應(yīng)充分考慮人民群眾的利益，涵蓋所有國(guó)民所有的資產(chǎn)。（參見(jiàn)《國(guó)有資產(chǎn)的概念擴(kuò)大到全體公民資產(chǎn)》，瞿強(qiáng)，第八屆(2004年度)中國(guó)資本論壇的演講，新浪財(cái)經(jīng)）?

　　我認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)法適用范圍的討論，實(shí)際上涉及到該法所覆蓋的范圍是全部國(guó)有資產(chǎn)還是部分國(guó)有資產(chǎn)。從法律角度來(lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)指的是全民所有即國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)以及附著于這些財(cái)產(chǎn)之上的權(quán)利，它不僅包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性和資源性資產(chǎn)，也包括國(guó)家依據(jù)法律或者憑藉國(guó)家權(quán)力從這些資產(chǎn)上所取得的準(zhǔn)物權(quán)以及國(guó)家享有的債權(quán)和無(wú)形產(chǎn)權(quán)。?

　　從法律角度講，我認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)可以劃為四大類：?

　　第一類就是物權(quán)。物權(quán)包括三部分資產(chǎn)：第一部分是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，第二部分是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，第三部分是資源性的資產(chǎn)。?

　　第一部分是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，主要指的是國(guó)有企業(yè)。關(guān)于國(guó)有企業(yè)的法律界定，目前有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)指的是全部資產(chǎn)只限于國(guó)家所有的企業(yè)或國(guó)有獨(dú)資公司，他們的全部資產(chǎn)都由中央政府或地方政府投資；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)指的是主要出資人為國(guó)家或國(guó)家授權(quán)的部門(mén)，國(guó)有資本占控制地位，國(guó)家擁有控制權(quán)的企業(yè)或公司；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)指的是國(guó)有資本在一企業(yè)資本中參股超過(guò)10％者。我認(rèn)為現(xiàn)在的國(guó)家國(guó)資委只管理經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的一小快，就是國(guó)有工業(yè)企業(yè)、流通類企業(yè)的資產(chǎn)。但有很多資產(chǎn)沒(méi)有管到，比如說(shuō)金融類的國(guó)有資產(chǎn)，現(xiàn)在“工農(nóng)中建交”這五大銀行的資產(chǎn)、四大資產(chǎn)管理公司的資產(chǎn)、匯金公司的資產(chǎn)是在財(cái)政部，新聞媒體的資產(chǎn)是由黨在管。還有很多經(jīng)營(yíng)型的資產(chǎn)，國(guó)資委沒(méi)有管，如鐵道部的資產(chǎn)，社會(huì)保障基金會(huì)的資產(chǎn)、國(guó)防資產(chǎn)等。?

　　第二部分，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，涉及到三種資產(chǎn)。?

　　其一是政府的資產(chǎn)，我們?cè)谌珖?guó)有這么多政府機(jī)構(gòu)，它占有的國(guó)有資產(chǎn)非常大，包括各地方政府的大樓、政府的辦公設(shè)施都是國(guó)有資產(chǎn)。在一些地方、地區(qū)，政府蓋得大樓非常氣派，投資是很驚人的，有的地方政府大樓的占地面積比北京的天安門(mén)廣場(chǎng)都大。有沒(méi)有從國(guó)有資產(chǎn)這個(gè)角度來(lái)考慮過(guò)？為什么一些地方政府占有的國(guó)有資產(chǎn)能搞得這么大，這里面有很多問(wèn)題，與國(guó)有資產(chǎn)界定、管理、預(yù)算、經(jīng)營(yíng)體制有關(guān)系。?

　　其二是事業(yè)單位的資產(chǎn)。中央編制委的統(tǒng)計(jì)是這一塊資產(chǎn)約3000多億。中國(guó)事業(yè)單位改革現(xiàn)在基本上沒(méi)動(dòng)，局部事業(yè)單位的改革正在開(kāi)始。什么叫事業(yè)單位？現(xiàn)在很亂，有的事業(yè)單位權(quán)力比政府還大得多。如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)都是事業(yè)單位，國(guó)資委也是事業(yè)單位。他們的權(quán)力比許多政府部門(mén)的權(quán)力要大。這些事業(yè)單位本身在發(fā)揮一個(gè)政府部門(mén)的作用，在行使中央政府賦予他的一些行政職能。還有更多的事業(yè)單位，如醫(yī)院、學(xué)校、科研院所，中介咨詢，文化經(jīng)營(yíng)單位。我們現(xiàn)在開(kāi)始進(jìn)行兩類事業(yè)單位的改革。一類是文化經(jīng)營(yíng)類的事業(yè)單位，像東方歌舞團(tuán)、北京人藝、出版社這些文化經(jīng)營(yíng)類的事業(yè)單位，正在改革。另外一類是醫(yī)院的改革。現(xiàn)在公立醫(yī)院的股份化改革，在上海、浙江、廣東開(kāi)始了，改革剛剛開(kāi)始萌芽。事業(yè)單位的絕大部分資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)。?

　　其三是文化歷史遺產(chǎn)，長(zhǎng)城、故宮、兵馬俑、泰山，這都是老祖宗留下來(lái)的無(wú)價(jià)之寶，也是國(guó)有資產(chǎn)。

　　?

　　第三部分是資源性的資產(chǎn)。這一部分就更大了。什么是資源性資產(chǎn)呢？包括河流、礦山、森林、灘涂、海洋、土地等等。傳統(tǒng)的中央政府在治理社會(huì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)控制的時(shí)候有兩個(gè)手段，一個(gè)是貨幣手段，一個(gè)是財(cái)政手段。世界各國(guó)都是如此，但是中國(guó)有一個(gè)特例，就是還有一個(gè)手段——資源的調(diào)控，特別是土地資源的調(diào)控，這是其他國(guó)家都不存在的，也沒(méi)有這個(gè)能力實(shí)現(xiàn)的。我們說(shuō)我們國(guó)家實(shí)行全世界最嚴(yán)格的土地保護(hù)政策，名義上土地是國(guó)家所有，但是實(shí)際上，我們土地的國(guó)家所有都虛化到省級(jí)所有，市級(jí)所有，縣級(jí)所有，最后是個(gè)人所有。近些年來(lái)，各地為圈占土地，搞了很多項(xiàng)目，如經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、生態(tài)園、大學(xué)城、旅游城等等，以各種名義圈占土地。還叫什么經(jīng)營(yíng)城市。什么叫經(jīng)營(yíng)城市？就是經(jīng)營(yíng)土地！什么叫經(jīng)營(yíng)土地？就是買(mǎi)賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)，賣(mài)國(guó)家的土地，肥自己。搞一個(gè)綠化工程、亮燈工程，高樓工程，一些地方政府看到了國(guó)有的資源性資產(chǎn)的用處，無(wú)人關(guān)心，就為己所用。這一看好像政績(jī)上去了， GDP上去了，地方經(jīng)濟(jì)好像是換了面貌，但是鋪草坪不是樹(shù)森林，這個(gè)代價(jià)是巨大的，它并沒(méi)有給子孫造福，反而圈占農(nóng)民耕地、濫伐國(guó)有土地，破壞了生態(tài)環(huán)境，這里面還有很多錢(qián)權(quán)交易。所以，一些地區(qū)就是依靠圈地運(yùn)動(dòng)發(fā)展起來(lái)的。現(xiàn)在還有地方這樣做，宏觀調(diào)控就給“一刀切死”，“鐵本”事件就是一個(gè)典型的例證。?#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　我想資源性資產(chǎn)這一部分的改革剛剛開(kāi)始。國(guó)家也開(kāi)始對(duì)森林資產(chǎn)采取所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離改革，早就應(yīng)該進(jìn)行這種所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的改革了，將來(lái)對(duì)河流、海洋、灘涂、土地資產(chǎn)等等都應(yīng)進(jìn)行這種改革，而且要征用資源稅。?

　　第二類國(guó)有資產(chǎn)叫準(zhǔn)物權(quán)，就是礦山的開(kāi)采權(quán)、河流和海洋的捕魚(yú)權(quán)，土地的開(kāi)發(fā)權(quán)等。別小看這個(gè)準(zhǔn)物權(quán)的價(jià)值，這是一種國(guó)家特許權(quán)。現(xiàn)在很多企業(yè)就拿這個(gè)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，與外資合資，甚至倒買(mǎi)倒賣(mài)。準(zhǔn)物權(quán)是一個(gè)國(guó)家特別重要的國(guó)有資產(chǎn)。

　　（本文系教育部2005“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”和教育部2006哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“國(guó)有資產(chǎn)法律保護(hù)機(jī)制研究”（06JZD0007）的研究成果之一。）

　　摘自“中國(guó)改革步入30年：回顧與展望”國(guó)際論壇會(huì)議論文集