《中華人民共和國國家賠償法》第二十條第二款規定“賠償請求人要求確認有本法第十五條、第十六條規定情形之一的，被要求機關不予確認的，賠償請求人有權申訴。”該法條規定了國家機關有《國家賠償法》第十五、十六條規定的行為后,請求人要求確認的程序，但請求人要求確認的時效沒有規定。該法第三十二條第一款又規定“賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年，自國家機關及其工作人員行使職權時的行為被依法確認為違法之日起計算，但被羈押期間不計算在內。”那么，從違法行為發生至確認該行為違法之間也沒有時間限制。根據一般理解，只要請求人認為國家機關及其工作人員的行為屬于《國家賠償法》第十五、十六條規定的情形之一,而且侵害了自己的權益，任何時候都能主張該行為違法。這一規定，給司法實踐造成了不小困難，一是請求人沒有緊迫性，對自己的權利久不行使，會使這一法律關系長期處于不穩定狀態。二是賠償義務機關工作難度增大。因為時間過得越長，人事變動越大,有可能當時的辦案人員離開了原工作崗位甚至不在原單位，更可怕的是有的人可能永遠離開了我們。文件也可能丟失，使得案件復查難度增加。這一規定也可以說是一種疏漏，既不符合立法慣例，又不利于維護請求人的權益。比如，1993年某公安機關以詐騙為由對犯罪嫌疑人譚某進行羈押并扣押了財產。1997年檢察院作出不起訴決定，隨后解除了羈押。譚某一直以口頭方式要求返還財產,而公安機關則一直以口頭方式告之本案尚未偵查終結而拒絕，直到目前還沒有解決。如果有確認時效的法律規定，那么譚某既可能直接要求公安機關賠償也可能選擇先要求確認公安機關的行為違法。而公安機關則可以依據確認時效的規定作出相應決定。

與此同時,《國家賠償法》卻規定了兩年的賠償時效，這在實踐中意義并不大。因為一般來說，請求人已得知國家機關的行為被確認屬于《國家賠償法》第十五、十六條規定的情形之一后，超過兩年才提出賠償的不多，但作為一種法律規定，以防萬一出現原來不想索賠事后又想要索賠的情況有法可依也無不可。

筆者認為：可以考慮修改《國家賠償法》時規定請求人要求確認國家機關有《國家賠償法》第十五、十六條規定的情形之一的時效為兩年。自行為發生且請求人被解除強制措施之日起計算，如果請求人沒有被采取強制措施可直接從行為發生之日起計算。

第二、確認程序

請求確認國家機關的行為違法程序中，請求人是權利被侵害的人，確認人應理解為被要求確認的國家機關。那么，如果被要求的國家機關不予確認，只能申訴。因為《國家賠償法》第十五、十六條規定的行為不是可訴的具體行政行為，只能申訴，而申訴的渠道既無規定又無保障。所以，司法實踐中幾乎沒有單獨要求確認國家機關的行為屬于《國家賠償法》第十五、十六條規定情形之一的案例。僅在理論上存在單獨要求確認行為違法的可能，比如違法凍結、查封財產，請求人可能只要求解除即可，不一定要求賠償。

第三、賠償程序

《國家賠償法》第二十一、二十二、二十三條規定了具體的刑事賠償程序。即請求人先向賠償義務機關提出賠償申請，對決定不服的可以向上級機關復議，對復議決定不服的可以到相應的法院

賠償委員會申請國家賠償，賠償委員會的決定是發生法律效力的決定，必須執行。在賠償時效上還要受該法第三十二條規定的限制。

第四、確認程序與賠償程序的關系

筆者認為，申請國家賠償不必以確認程序為前提。因為國家賠償一旦提出,賠償義務機關必然會全案審查行為的合法性、有效性。一旦行為被確認為違法，屬于《國家賠償法》第十五、十六條規定情形之一的,只要請求人提出賠償要求，那么一定要依法賠償。如果行為沒有違法可以決定不予賠償，如果申請不符合受理條件，可以不予受理。沒有必要先經過確認程序之后再由請求人單獨提起賠償程序。假若確認行為違法之后，又要求請求人單獨提出賠償申請，既耽誤時間，又浪費人力、物力、財力增加請求人的負擔，同時也影響國家機關的形象。反過來說，國家機關的行為一旦被確認屬于《國家賠償法》第十五、十六條規定情形之一的,請求人又提出賠償要求,國家機關能不給予賠償嗎?但能不能及時到位是另一回事,請求人也可以和賠償義務機關進行協商。

從以上分析可以看出，國家賠償程序中包含了確認程序，申請國家賠償不必以確認程序為前提。

舉例如下：若某公安機關以涉嫌詐騙為由，對犯罪嫌疑人采取了監視居住的強制措施，同時扣押了他的財產。之后，公安機關解除了監視居住,可扣押的財產沒有返還。那么，該犯罪嫌疑人即請求人可直接提出賠償請求而不必先要求公安機關確認扣押行為違法,對賠償義務機關的決定不服可以申請復議，直至申請法院的賠償委員會作出決定。

第五、結論

1、在修改《國家賠償法》時規定請求人要求確認國家機關的行為有《國家賠償法》第十五、十六條規定情形之一的時間限制。

2、明確規定國家賠償申請不以確認程序為前提。