案例?楊某自1987年經(jīng)營(yíng)飯館以來(lái)，收益頗豐。1991年12月3日，楊某收到恐嚇信，限其7日內(nèi)將人民幣10000元放到指定地點(diǎn)，否則放火燒其房屋。楊-心中恐懼，立即報(bào)告公安局請(qǐng)求保護(hù)，然而，公安局接待人員對(duì)此不以為然，認(rèn)為恐嚇人不過(guò)虛張聲勢(shì)，不會(huì)付諸行動(dòng)，因此未及時(shí)組織公安人員偵查。12月22日，楊某的房屋被人放火燒毀。其后，公安機(jī)關(guān)組織立案?jìng)刹椋茨芷瓢浮?992年6月，楊某請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)賠償損失，遭到拒絕后，訴至法院。法院在審理當(dāng)中形成兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)雖有不履行法定職責(zé)之過(guò)，但楊某的損失系由犯罪分子直接造成，公安機(jī)關(guān)不能就此承擔(dān)賠償責(zé)任；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，原告楊某收到恐嚇信，就意味著其財(cái)產(chǎn)權(quán)有被犯罪分子侵害的危險(xiǎn)。楊某向公安機(jī)關(guān)請(qǐng)求保護(hù)，則在楊某與公安局之間形成了保護(hù)與被保護(hù)的行政法律關(guān)系，公安機(jī)關(guān)有保護(hù)其權(quán)益的法定職責(zé)。其未履行這一職責(zé)，就是對(duì)楊某權(quán)益的侵害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。第二種意見(jiàn)是合議庭多數(shù)意見(jiàn)，最后，法院判決由公安機(jī)關(guān)賠償楊某經(jīng)濟(jì)損失12000元。?分析?行政機(jī)關(guān)就不作為承擔(dān)行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件有以下三個(gè)：行政不作為成立、相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害、行政不作為與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系。一、行政不作為成立行政不作為即行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)。行政賠償責(zé)任的第一要件是被訴具體行政行為違法，而行政不作為都是違法的，因此只要確認(rèn)行政不作為成立，則被訴具體行政行為的違法性也就得到了確認(rèn)。行政不作為的成立需要滿(mǎn)足以下三個(gè)條件：1.行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人負(fù)有法定職責(zé)。這是認(rèn)定行政不作為的首要條件，不具備此要件則行政不作為不成立，更談不上行政賠償責(zé)任。法定職責(zé)既可由具體法律規(guī)范明確規(guī)定，也可由法律原則和精神中推導(dǎo)而來(lái)。2.行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)采取作為方式。即以積極的方式作出特定行為。3.行政機(jī)關(guān)沒(méi)有作出特定行為。判斷行政機(jī)關(guān)是否作出特定行為不應(yīng)以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以外觀(guān)形式為標(biāo)準(zhǔn)。比如，瓜-農(nóng)遭到哄搶?zhuān)蚬矙C(jī)關(guān)求救，公安機(jī)關(guān)即時(shí)派員前去制止，但待他們趕到，人已盡散，瓜已所剩無(wú)幾。從結(jié)果看，公安機(jī)關(guān)未能起到制止哄搶的作用，但從外觀(guān)形式上看，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了特定的解救行為。二、相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害“有損害才有賠償”，相對(duì)人受到損害同樣也是不作為行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件。相對(duì)人受到損害的對(duì)象應(yīng)當(dāng)為合法權(quán)益，否則，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。合法權(quán)益的范圍很廣，是否任何合法權(quán)益受到行政不作為的侵害都可以得到賠償？考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚處初級(jí)階段，國(guó)庫(kù)承受能力有限，法制基礎(chǔ)較為薄弱等因素，在合法權(quán)益及其損害的界定上存在以下三重限制：1.合法權(quán)益的范圍局限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照國(guó)家賠償法關(guān)于行政賠償范圍的規(guī)定，可賠償?shù)暮戏?quán)益局限于財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)兩種，其他權(quán)益如政治權(quán)利、受教育的權(quán)利等受到行政不作為侵害時(shí)，尚不能引起行政賠償責(zé)任。2.合法權(quán)益損害的內(nèi)容局限于實(shí)際損失，而不包括可得利益的損失。實(shí)際損失包括人身權(quán)益的損害、現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害和必須得到法律充分保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害。比如，因受害人殘廢而在未來(lái)必然失去的工資就是必須得到法律充分保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害。可得利益指的是雖然受到法律保護(hù)但其實(shí)現(xiàn)仍需要借助其他條件的利益，不屬于不作為行政賠償責(zé)任的范圍。比如，受害人因行政不作為而無(wú)法履行與第三人之間的合同，對(duì)于由此而失去的利益是不能主張行政賠償?shù)摹?.合法權(quán)益損害的形態(tài)局限于物質(zhì)損害，而不包括精神損害。三、行政不作為與損害之間的因果關(guān)系因果關(guān)系要件在不作為行政賠償責(zé)任諸要件中，最容易產(chǎn)生分歧，因此，明確行政不作為與受害人損害后果之間的因果關(guān)系的確定標(biāo)準(zhǔn)，在司法審查實(shí)踐中具有特別重要的意義。