政府資金不足，法院是可以強制執(zhí)行的，理論上講可以采取一般的強制措施，但涉及政府財產(chǎn)，根據(jù)有關規(guī)定，只能執(zhí)行它的自有資金或者其他保障行政行為正常運行的非必需財產(chǎn)，而這種財產(chǎn)很難具體明確。

政府財產(chǎn)因主體和用途不同，的確具有特殊性，可分兩類，一是公共財產(chǎn)，二是政府私產(chǎn)。公共財產(chǎn)是為保障政府履行公共職能、政府公務正常有效運作而由政府占有、使用和管理的財產(chǎn);也包含由政府管理和運營的提供給公眾使用的財產(chǎn);政府劃撥給事業(yè)單位使用的財產(chǎn)和服務于國家整體安全和發(fā)展的國有企業(yè)所使用的財產(chǎn)也屬于公共財產(chǎn)。這部分公共財產(chǎn)原則上不能出售給私人，不能夠被強制執(zhí)行。

除此之外的是政府私產(chǎn)，如商鋪、商店、商業(yè)公司股份等，是政府用在商業(yè)領域的財產(chǎn)，原則上可以出售，也可以被強制性執(zhí)行，即法院可以按照普通程序采取查封、扣押、強制拍賣等民事執(zhí)行措施。

張xx說：“關于國家公產(chǎn)和國家私產(chǎn)的劃分，早在羅馬法時代就有，但我國至今理論上探討還不多。現(xiàn)在我們正處在重要的轉型期，市場主體日益多元化，在一定的范圍內(nèi)，公權力性質(zhì)的一類特殊民事主體也參與民事流轉，他們所擁有的國有財產(chǎn)是否全部都可以作為承擔民事責任的財產(chǎn)基礎，是民事司法實踐不得不面對的問題。”

中國人民大學法學院教授楊xx認為，一般而言，政府不應該牽扯到民事相互對等的關系中，政府一般以行政主體身份出現(xiàn)，行使行政權力，在這一過程中作出的行為大多都是行政行為。有既定的法律效力，即使你覺得違法或不當，在正式撤銷和變更前效力是不變的。但隨著市場化改革的深入，政府逐漸有了大量的民事活動。作為民事主體活動時，政府財產(chǎn)應受到公物法的規(guī)范。

我國的“國家公產(chǎn)制度”

楊xx說，公物法的基本原則就是公用物不可以被強制執(zhí)行。政府為了實現(xiàn)行政目的，行使職權必須要有一定的設備、設施和相關物品。它們由行政機關占有、使用和管理，包括辦公大樓、辦公用品等。

如果被凍結、劃撥或者拍賣，政府癱瘓了，社會會無法正常運行，公共利益和其他合法權益無法保證。當然，如果長期閑置，可以考慮。除此之外，政府作為民事主體從事活動時使用的政府私產(chǎn)，可以被強制執(zhí)行。

預算法第四十八條規(guī)定各級政府都有國庫，支配權屬于本級政府財政撥款，原則是專款專用。工程項目財政補貼，就是從國庫留出預算，審計對此非常嚴格。預算法第二條同時規(guī)定了五級預算，即國家實行一級政府一級預算。

張xx梳理了我國在民事強制執(zhí)行實踐中建立起來的國家公產(chǎn)制度：1999年3月4日最高人民法院下發(fā)通知，明確辦公樓、運鈔車和營業(yè)場所屬于為中國人民銀行所管理和使用的國家公產(chǎn)，人民法院以不宜采取查封措施。2001年3月20日最高人民法院在司法解釋中規(guī)定，人民法院在審理有關移交、撤銷、脫鉤企業(yè)的案件時，認定開辦單位應當承擔民事責任的，不得對開辦單位的國庫款、軍費、財政經(jīng)費賬戶、辦公用房、車輛等其他辦公必需品采取查封、扣押、凍結、拍賣等保全和執(zhí)行措施。1993年3月9日最高人民法院在回復地方復函中明確，預算外資金分政府的預算外資金和政府機關的預算外資金，其中政府的預算外資金屬于國家公產(chǎn)，禁止民事強制執(zhí)行;政府機關的預算外資金則屬于國家私產(chǎn)，可以對之強制執(zhí)行。1993年12月11日中國人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合下發(fā)的通知中規(guī)定軍隊、武警部隊一類保密單位開設的“特種預算存款”、“特種其他存款”和連隊賬戶的存款，原則上不采取凍結或扣劃等項訴訟保全措施。但軍隊、武警部隊的其余存款可以凍結和扣劃。最高人民法院通過通知還規(guī)定了社會保障基金及封閉貸款與糧棉油政策性收購資金也不得被強制執(zhí)行。

“這樣看，我國國家公產(chǎn)問題都是最高司法機關順應司法實踐需要，通過解答、批復及司法解釋的形式來解決的，形成了目前支離破碎、個案式的現(xiàn)狀，體現(xiàn)為一個個在不同時間作出的形式各異且相互間沒有太大關聯(lián)的公共政策性的規(guī)則。”

“造成這種局面的原因在于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，沒有私人的投資自由，經(jīng)濟活動主體主要是國家層面的兼具經(jīng)濟職能和行政職能的主體，一切的購銷安排和所需要的資金都由國家計劃安排，這樣基本不存在不同主體間的尖銳沖突。但隨著投資自由帶來的經(jīng)濟自由化，在不同所有制的主體之間開始出現(xiàn)沖突，提出了尖銳的問題：某些為履行國家公務所必需的財產(chǎn)能否被強制執(zhí)行的問題。”張xx說。

政府如何“欠債還錢”

畢xx認為，政府欠債還錢天經(jīng)地義，基本原理很明顯：法律上沒有規(guī)定政府可以不執(zhí)行民事判決，就應當依法執(zhí)行，承擔法律責任。在一個法治國家，政府理應帶頭遵守法律，樹立良好的形象，依法行政，支持法院的工作，這是基本原則。

“但這涉及政府與法院的關系。在中國，政府經(jīng)常不理睬法院的要求，法院財務、人事都在地方政府，全部按判決執(zhí)行政府財產(chǎn)，政府受不了，法院也受不了，因此局限性很多，立法難度也很大。即使立法了，有法不依更加損害法律的權威和政府形象。”

2008年10月，最高法院對廣東省xx建筑工程有限公司訴廣東省吳川市政府支付工程款案作出再審判決，維持一審判決，即判決吳川市政府向天正建筑工程有限公司支付工程款429萬元及利息。隨后申請執(zhí)行中地方執(zhí)行法院先后遇到了“國庫財產(chǎn)不能執(zhí)行”、“政府辦公室財產(chǎn)不能執(zhí)行”、“財政局財產(chǎn)不能執(zhí)行”等一系列執(zhí)行障礙。至今，判決仍是一紙空文。

對此田x表示，難執(zhí)行可以從追究相關責任人制度上找辦法。首先是直接責任人。刑法對拒不執(zhí)行法律生效裁判的行為有規(guī)制，法院可以對有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行生效裁判的單位的直接責任人或者是法人代表啟動刑事追究程序。“對于政府沒有資金支付怎么辦的問題，我做過地方政府調(diào)研，行政機關還是各顯神通：有的通過轉移支付，通過下屬公司或是有關部門把賬、把支票提交給法院執(zhí)行后，通過其他補償方式又把錢轉回來，等于說還是有辦法的，關鍵還是人的問題。”

2005年青海省海東地區(qū)中級法院有一個拖了10年的民事執(zhí)行案件終于了結。青海省民和縣柴溝鄉(xiāng)政府被判應償還馬如俊借款50000元及利息28694.50元。但判決生效了，被申請執(zhí)行人鄉(xiāng)政府卻無財產(chǎn)可供執(zhí)行。無奈之下中止執(zhí)行。2006年柴溝鄉(xiāng)和民和縣古鄯鎮(zhèn)合并，被執(zhí)行主體改為古鄯鎮(zhèn)政府，但兩屆鎮(zhèn)政府領導都以不是古鄯鎮(zhèn)借款為由逃避。直到馬如俊多次到青海省上訪，引起了省領導的重視，作出重要批示，法院院長才下決心要解決這起執(zhí)行難案。2005年4月，海東地區(qū)中院執(zhí)行人員對古鄯鎮(zhèn)政府采取強制執(zhí)行措施。扣押了一部運行長達10年之久的桑塔納車、查封了綜合辦公樓一樓的兩間鋪面，搜查了財務室，執(zhí)行現(xiàn)金22350元。雙方達成協(xié)議，以此抵清馬xx的所有債權和利息。拖了10年的糾紛畫上句號。

與之類似，廣東省龍門縣路溪鎮(zhèn)政府拖欠4名債權人征地款及工程款200萬元，10年不還。2005年被告上法院被判還款，但路溪鎮(zhèn)是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當時每年可支配資金不足10萬，根本無錢可還。2008年，路溪鎮(zhèn)撤并至龍江鎮(zhèn)。被執(zhí)行主體龍江鎮(zhèn)政府不償還欠款，法院多次協(xié)調(diào)也無果。惠東縣法院執(zhí)行干警查詢龍江鎮(zhèn)政府財產(chǎn)后，查封政府賬戶及水電站租賃款。在法院協(xié)調(diào)下，債權人提出免除30萬元債務的一攬子解決方案，由鎮(zhèn)政府拿出170萬元現(xiàn)金償還4名債權人，歷時10年的積案解決。

二是法院。檢察機關與法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，不僅監(jiān)督審判行為，也監(jiān)督判決執(zhí)行行為。對于法院推脫、不積極履行職責的，甚至不作為的，都應當依法進行監(jiān)督。如法官有濫用職權、多次違紀，能夠判斷職業(yè)素養(yǎng)有問題的;或經(jīng)常裁判錯誤被改判的，常被抗訴的，能夠判斷法官從業(yè)資格有問題的，檢察機關可以依法向人大常委會提請免去法官職務的建議。

浙江省寧波市中院研究室副主任孫xx介紹了法院的相關情況。目前在實務中，對政府財產(chǎn)的執(zhí)行主要依靠當?shù)攸h委政府的協(xié)調(diào)。法院的強制執(zhí)行主要是兩種方式，一是對法定代表人進行拘留，二是對財產(chǎn)直接執(zhí)行。第一種方式對法定代表人直接拘留，目前寧波還沒有采取過。通過發(fā)送執(zhí)行通知書，找法定代表人談話，基本上可以迫使其自動履行。第二種對政府財產(chǎn)直接執(zhí)行的方式，寧波中院曾在十年前采取過，強制扣劃預算外資金，現(xiàn)在基本上沒人這么做。很多法院認為，只要能結案，并不愿意把政府得罪。

孫xx最后說，政府資金不足，法院是可以強制執(zhí)行的，理論上講可以采取一般的強制措施，但涉及政府財產(chǎn)，根據(jù)有關規(guī)定，只能執(zhí)行它的自有資金或者其他保障行政行為正常運行的非必需財產(chǎn)，而這種財產(chǎn)很難具體明確。

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