2014年，某縣委辦、政府辦以及各鄉(鎮)黨委、政府先后聯合下文，在各鄉(鎮)成立國土資源規劃建設管理委員會，該委員會由鄉(鎮)黨委書記任管委會主任，鄉(鎮)長任第一副主任，紀委書記、分管鄉(鎮)長任副主任。其主要職責是負責集鎮和村莊規劃編制，農村村民建房規劃許可、宅基地的審查、管理和監督，鄉鎮企業、鄉村建設的日常巡查等工作。2015年11月2日，某鎮國土資源規劃建設管理委員會為馬*付頒發了《鄉村建設規劃許可證》。規定了用地面積及四至。四至所涉馬*云、王*芬夫妻以該規劃許可侵犯了自己的合法權益，于2016年5月30日提起行政訴訟，請求撤銷為馬*付頒發的《鄉村建設規劃許可證》。

〔分歧〕

在訴訟中，對誰是本案適格的被告，有以下不同的意見：

第一種意見認為，鄉(鎮)國土資源規劃建設管理委員會為適格的被告。第二種意見認為，本案適格的被告應是縣級政府。第三種意見認為，鄉(鎮)政府是本案的適格被告。

〔評析〕

筆者傾向于第三種意見。本案以鄉鎮政府作為被告較為適宜。理由如下：

1.鄉(鎮)國土資源規劃建設管理委員會不具有行政主體資格

一般來說，一個依照行政組織法設立的行政機關，具有行政主體資格，可以成為行政訴訟的被告。行政訴訟法第二十六條第一款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。”鄉(鎮)國土資源規劃建設管理委員會顯然不是依法成立的機構，不是一個行政機關，不具有行政主體資格，它只是一個內部工作協調機構，行使一定的行政管理職權，但沒有獨立的財產，也不能獨立承擔責任，因此，鄉(鎮)國土資源規劃建設管理委員會不是適格被告。

2.在法律、法規、規章授權下，鄉(鎮)政府可以成為被告

土地管理法第六十二條第三款規定：“農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準;其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”城鄉規劃法第四十一條第二款規定：“在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規劃管理辦法，由省、自治區、直轄市制定。”

《安徽省城鄉規劃條例》第十條第二款規定：“縣人民政府所在地鎮以外的鎮和鄉人民政府依法承擔城鄉規劃管理職責，并確定相關機構或者人員負責具體工作。”第三十二條第一、二款規定：“在鄉、村莊規劃區內進行農村村民住宅建設的，申請人應當持村民委員會證明材料、戶口簿及其復印件，向鎮、鄉人民政府提出申請。”“使用原有宅基地和其他非農用地的，鎮、鄉人民政府應當自收到申請之日起十日內作出決定，符合鄉規劃或者村莊規劃的，核發鄉村建設規劃許可證;不符合鄉規劃或者村莊規劃的，不予核發鄉村建設規劃許可證，書面告知申請人，并說明理由。”上述土地管理法第六十二條第三款與城鄉規劃法第四十一條第二款對農村村民住宅建設規定顯然是不一致的。據立法法第九十二條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”據此，應優先適用城鄉規劃法的規定。本案在上述法律、法規授權的情況下，鄉、鎮人民政府具有規劃許可的法定職權，應由鄉、鎮人民政府作為被告。

從另外一個角度來理解，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第一款規定：“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。”亦以鄉(鎮)政府為被告。也就是說《鄉村建設規劃許可證》雖然蓋有鄉(鎮)國土資源規劃建設管理委員會的章，但是行政許可的后果應由組建該管理委員會的鄉(鎮)政府承擔。