案例分局處罰決定引發(fā)行政復(fù)議

某縣地稅局直屬分局于2014年9月6日，向轄區(qū)內(nèi)個(gè)體工商戶(hù)張某下達(dá)了稅務(wù)行政處罰決定書(shū)。該局在稅務(wù)行政處罰決定書(shū)中稱(chēng)，個(gè)體工商戶(hù)張某7月應(yīng)繳納營(yíng)業(yè)稅等稅款5696元，因其未按期申報(bào)納稅，依據(jù)稅收征管法第六十四條第二款規(guī)定，對(duì)個(gè)體戶(hù)張某處以2848元罰款。張某對(duì)處罰決定不服，認(rèn)為縣地稅局直屬分局不具備行政處罰主體資格，無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行處罰，遂于2014年9月16日向該縣地稅局提出復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求縣地稅局依法撤銷(xiāo)直屬分局作出的處罰決定。分歧：分局是否具有行政處罰主體資格

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，縣直屬分局無(wú)行政處罰主體資格，理由如下：

其一，行政處罰主體資格遵從法定原則。行政處罰法第十五條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。該項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)涵很明確：并不是所有行政機(jī)關(guān)都能實(shí)施行政處罰，只能是法律、行政法規(guī)明確規(guī)定具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)才有資格實(shí)施行政處罰。也就是說(shuō)，在稅務(wù)行政處罰中，由相關(guān)稅收法律、行政法規(guī)明確規(guī)定具有處罰權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)才可作出處罰決定。

其二，法律沒(méi)有規(guī)定縣以下稅務(wù)分局具有處罰主體資格。1993年1月1日起施行的原稅收征管法第四十九條規(guī)定：“本法規(guī)定的行政處罰，由縣以上稅務(wù)局(分局)決定。”根據(jù)該條規(guī)定，縣以下稅務(wù)分局明確不具有稅務(wù)行政處罰主體資格。2001年5月1日起施行的現(xiàn)行稅收征管法，沒(méi)有對(duì)縣以下稅務(wù)分局是否有處罰權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定，僅在現(xiàn)行稅收征管法第七十四條中明確：“本法規(guī)定的行政處罰，罰款額在2000元以下的，可以由稅務(wù)所決定。”顯然，現(xiàn)行稅收征管法對(duì)稅務(wù)分局尤其是縣以下稅務(wù)分局是否具有行政處罰主體資格沒(méi)有明示。因此，縣以下分局不具有行政處罰主體資格。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，縣直屬分局具有行政處罰主體資格，理由如下：

其一，現(xiàn)行稅收征管法已經(jīng)通過(guò)特別規(guī)定的方式，明確稅務(wù)分局具有行政處罰主體資格。

現(xiàn)行稅收征管法第十四條明確：“本法所稱(chēng)稅務(wù)機(jī)關(guān)是指各級(jí)稅務(wù)局、稅務(wù)分局、稅務(wù)所和按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立并向社會(huì)公告的稅務(wù)機(jī)構(gòu)。”從法律條文看，各級(jí)稅務(wù)局、稅務(wù)分局、稅務(wù)所和省以下稽查局等主體在從事稅收征收管理活動(dòng)時(shí)，均適用現(xiàn)行稅收征管法，均具有現(xiàn)行稅收征管法規(guī)定的相應(yīng)行政處罰主體資格。也就是說(shuō)，縣以下稅務(wù)分局可作出行政處罰決定。這是現(xiàn)行稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則，對(duì)稅務(wù)行政處罰的管轄權(quán)問(wèn)題作出的法律特別規(guī)定。

其二，縣以下稅務(wù)分局不僅有行政處罰權(quán)，而且權(quán)限大于稅務(wù)所。現(xiàn)行稅收征管法第七十四條規(guī)定：“本法規(guī)定的行政處罰，罰款額在2000元以下的，可以由稅務(wù)所決定。”這條規(guī)定，并不是特別賦予稅務(wù)所行政處罰權(quán)，而是對(duì)其處罰權(quán)限進(jìn)行限制。從法律條款看，現(xiàn)行稅收征管法并沒(méi)有明確縣以下稅務(wù)分局沒(méi)有行政處罰權(quán)限，縣地稅局直屬分局不僅可以作出行政處罰決定，而且其行政處罰權(quán)限要大于稅務(wù)所。

建議：完善法規(guī)，明確稅務(wù)分局處罰權(quán)限

縣地稅局經(jīng)過(guò)審議和分析，支持了第二種意見(jiàn)。縣地稅局認(rèn)為，本案中縣地稅局直屬分局具備行政處罰主體資格，其認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，直屬分局稅收法規(guī)適用無(wú)誤，執(zhí)法程序合規(guī)。因此，縣地稅局作出支持直屬分局處罰決定的復(fù)議決定。對(duì)此，納稅人張某未再提出異議。

審視本案整個(gè)審理過(guò)程，筆者認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在稅法修訂時(shí)，建議立法部門(mén)對(duì)稅法的相關(guān)條款進(jìn)行進(jìn)一步完善和細(xì)化，對(duì)縣以下稅務(wù)分局行政處罰權(quán)限予以明確。

現(xiàn)行稅收征管法第七十四條明確規(guī)定，稅務(wù)所可以作出罰款額在2000元以下的行政處罰決定。但稅法中對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)基層稅收征管單位——縣以下稅務(wù)分局，卻沒(méi)有明確規(guī)定其處罰權(quán)限。

在這種情況下，縣以下稅務(wù)分局的稅務(wù)人員只能通過(guò)自身對(duì)稅法的理解，行使稅收行政執(zhí)法權(quán)。在稅收征管實(shí)踐中，一些基層稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為縣以下稅務(wù)分局不具備行政處罰主體資格，有的基層稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為其處罰權(quán)限等同于稅務(wù)所，還有一些基層稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為縣以下稅務(wù)分局處罰權(quán)限應(yīng)大于稅務(wù)所，由此導(dǎo)致基層稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收?qǐng)?zhí)法存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象。例如本案中，縣直屬分局就作出了大于稅務(wù)所處罰權(quán)限的處罰決定。這種情形，顯然有悖于稅收規(guī)范原則和稅收法定原則的精神。

綜上所述，小編認(rèn)為，完善稅法相關(guān)條款，明確縣以下稅務(wù)分局行政處罰權(quán)限，不僅體現(xiàn)稅收法定原則，有利于基層稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為，同時(shí)有助于降低稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。