第一節為什么需要強制性資產評估

在什么情況下，交易雙方需要請第三方為交易標的定價

在自由交易的情形下，商議價格無疑是交易雙方的權利。是否需要請第三方提供一個參考價格，以及是否采納第三方提供的參考價格，完全應由交易雙方自主決定。對交易當事人而言，沒有人能夠代替他們定價，他們也不會允許第三方插手定價過程。因為，第三方不承擔該筆交易的風險。所以對上面問題的回答是，如果最終承擔全部交易風險的人能夠參加定價，那么，無論在什么情況下都沒有必要由第三方代替他們制定交易價格。

在這個意義上，資產評估雖然名為“定價”，但它不可能代替交易雙方制定價格，而只能為交易雙方提供參考價格。是否進行資產評估和是否參考評估價仍然是交易雙方的固有權利。

然而，國有資產有所不同。涉及國有資產的產權交易，所有者(全民)一概無法參加具體的定價過程，而國有資產的實際控制者又不可能承擔交易的全部風險，因此，所有者肯定不會將定價權完全交給實際控制者。國家監督國有資產交易的價格是否合理公允，必須有一個參考價。這就需要有一個“中介機構”來提供公允的資產評估價格。同樣道理，所有者也不可能針對每一項具體交易決定是否進行資產評估。因此，最省事的辦法是規定國有資產交易一律進行資產評估。強制性資產評估實際上是國家試圖監控國有資產實際控制者定價行為的一種手段，體現了國家所有權對國有資產的控制企圖。

在個人所有權場合，無論個人所有者親自還是委托代理人談判定價，是否通過資產評估尋求一個參考價，個人所有者會視具體情況自主決定，根本無須法律強制。當然，這里也會存在委托代理問題。譬如，上市公司與其控制股東之間進行關聯交易，公司小股東無法參與或影響定價過程。但是，法律沒有必要為保護小股東而強制規定關聯交易必須進行資產評估。只要小股東能夠方便地獲得關于定價過程的信息(包括定價是否經無利害關系人批準、相關市場價格以及資產評估價格的信息)，以及方便地轉讓股票，小股東就能夠視具體情勢，防避風險。國家所有權無法作到的恰恰就是，由所有者視每筆交易的具體情況自主決定是否進行資產評估。因此，強制規定國有資產交易一律進行資產評估具有法律上的合理性，因為這看起來是一種能夠節約監管費用的捷徑。

國務院于1991年頒布的“國有資產評估管理辦法”規定，以下國有資產交易必須進行資產評估：(1)資產拍賣、轉讓;(2)企業兼并、出售、聯營、股份經營;(3)與外國公司、企業和其他經濟組織或者個人開辦中外合資經營企業或者中外合作經營企業;(4)企業清算;等(第3條)。2001年財政部“國有資產評估管理若干問題的規定”修訂了強制資產評估的事由，規定國有資產占有單位發生以下情形時須進行資產評估：(1)改組為有限公司或股份公司;(2)以非貨幣資產對外投資;(3)合并、分立、清算;(4)資產轉讓、置換、拍賣;(5)資產租賃給非國有單位;(6)確定涉訟資產價值;等(第3條)。

為了保證評估機構和其評估結果的可靠性，評估機構的資格認定、評估結果的審查同樣被納入國家監管的范圍。國務院“國有資產評估管理辦法”(1991)規定，可委托的評估機構必須是持有省級以上政府主管部門頒發的“國有資產評估資格證書”的資產評估公司、會計師事務所、審計事務所、財務咨詢公司(第9條)。其次，進行國有資產評估的單位在經本單位主管部門審查同意后，須向同級國有資產管理行政主管部門“申請立項”，批準后方可進行資產評估(第12～16條)。再次，評估結果還須經資產所在單位主管部門審查同意、報國有資產管理行政主管部門“驗證確認”后，才發生法律效力(第18～21條)。這一系列審查批準程序的目的是，監督國有資產實際控制者的委托評估行為，以免造成“國有資產流失”。層層設置的審批程序表明，國家力圖做一個認真的、負責任的所有者代表。

當然，國家的監控方法總歸是有限的，不外乎“審批”、“審核”、“核準”、“審查”等等，無論使用什么名詞，總之是要經過主管部門的“許可”。由此，圍繞國有資產評估產生了一個龐大而復雜的審批權體系。

第二節圍繞國有資產評估的審批權體系

首先是執照審批權，即頒發執照的權力。該審批權包含兩個方面，一是審批從業人員的執照，[1]二是審批評估機構的執照。[2]執照審批權是一項可以無限細分的權力，因為每一個主管部門都可能規定其主管范圍內的資產評估執照由其審批頒發。例如，土地管理部門、建設管理部門分別規定本部門主管“土地估價師”和“房地產估價師”的執照審批權，工商管理部門主張商標評估執照頒發權，專利管理部門主張專利評估執照審批權，等等，不一而足。

每一個主管部門的執照審批權都會包括或自然派生出以下權力：

1.組織從業資格考試。“注冊資產評估師”的資格考試由人事部和財政部門(國有資產管理部門)、中國注冊會計師協會組織;[3]“房地產估價師”的全國統一資格考試由建設部和人事部門組織：“土地估價師”資格考試現由國土資源部和中國土地估價師協會組織。[4]無論哪種資格考試都附帶著由組織者編寫教材、考試輔導書籍和組織考前輔導班的專有權，這當然是絕大多數應考人員必須消費的項目。[5]

2.組織從業人員培訓。執業人員的執照通常有一個有效期限(例如三年)，期滿后要繼續執業者必須申請“再次注冊”，條件之一是經過業務培訓。[6]根據國家國有資產管理局1993年的規定，一定比例的評估人員經省以上國有資產管理行政主管部門認可的專業培訓，是評估機構申請資產評估執照的必要條件。[7]國家國有資產管理局和中國證監會規定，取得證券業務資產評估許可證的評估機構，其專業人員每年必須接受不少于一周的專業培訓。[8]1998年建設部規定，房地產估價師注冊有效期滿，辦理執照續期的必備條件是，申請人在注冊有效期內參加中國房地產估價師學會或者其指定機構組織的業務培訓，達到“繼續教育標準”。[9]

3.對評估機構的年檢。例如，國家國有資產管理局規定，國家和地方國有資產管理局分別對其頒發執照的機構進行年檢，國家國有資產管理局對各地檢查情況進行抽查，年檢合格的方可繼續從事資產評估業務。[10]

其次是評估立項審批權。占有國有資產的單位，在發生法定情形須進行資產評估時，首先應當申報資產評估立項。立項申請書應經該單位主管部門簽署意見后，報國有資產管理行政主管部門。國資部門批準立項的“通知書”是資產占有單位委托資產評估機構開始評估的前提條件。

再次是評估結果確認權。國有資產占有單位收到資產評估報告書后，須提出“資產評估結果確認申請報告”，連同評估報告書及有關資料，經上級主管部門簽署意見后，報批準立項的國有資產管理行政主管部門確認。國有資產管理行政主管部門從形式(例如資產評估機構是否有評估資格、評估過程是否合法)和實質內容(例如評估方法是否科學、評估價值是否合理)兩個方面審核驗證資產評估報告。符合要求的，由負責審批的國有資產管理行政主管部門下達“確認通知書”;不符合要求的，分別情況做出“修改、重評或不予確認”的決定。未經行政“確認”的資產評估顯然是沒有法律效力的;經確認的“資產評估價值”是國有資產經營和產權變動的底價或作價的依據。[11]盡管主管部門對評估結果的“確認”屬于實質性審查，但主管部門從不認為本部門應對不實評估承擔法律責任。例如，國家國資局明文規定，資產評估機構應對其評估結果的客觀、公正、真實性承擔法律責任。[12]

最后是監察處罰權。主管某系統內國有資產評估的國家機關，有權監督國有資產占有單位的資產評估行為，認為不符合評估規則的可宣布評估無效;對違反規則的評估機構有警告、沒收違法收入、罰款和吊銷執照等處罰權;對主管資產評估的國家機關工作人員的瀆職行為有行政處分權。[13]監察處罰權是保障其他審批權的法律強制力的有力武器。

2001年2月國土資源部宣布取消土地估價結果確認制度。[14]同年12月，財政部宣布取消政府部門對國有資產評估的立項和確認審批制度，實行核準制和備案制，并強調，評估報告的法律責任應由簽字的注冊資產評估師及所在評估機構共同承擔。[15]主管部門放棄審批權固然與國務院倡導的減少審批事項，強化監督管理的時尚有關，但本文作者認為，更重要的原因應該是評估資格審批部門已經意識到虛假資產評估可能給他們帶來始料不及的法律風險。實際上，早在1998年，財政部就著手將確認程序由實質審查向形式審查轉變，以減少主管部門的法律責任。[16]同時，財政部明確規定了資產評估委托方、評估機構和注冊資產評估師的法律責任，惟獨沒有規定確認機關的法律責任。[17]可見，由實質審查向形式審查的轉變，主要目的是避免承擔法律責任。當前，虛假資產評估的丑聞越來越多地被揭露出來，越來越受到公眾的關注和譴責，有關國家機關對虛假資產評估的查處也越來越嚴格。[18]盡管國資管理部門的規章將不實資產評估的法律責任完全施加于資產評估機構，但是，經國資管理部門“立項”審批和實質審查(“確認”)的資產評估報告仍然出現虛假問題，實在是于理不通。況且，“國有資產評估管理辦法施行細則”僅僅是部門規章而已，未必能使國資管理部門豁免法律責任。所以，擺脫法律風險的最好辦法就是放棄哪些容易招致法律責任的審批權。

上述審批權體系組成了一個非常嚴密的監控網絡，目的是確保資產評估結果的公正和客觀，從而防止國有資產流失。但是，無論這個體系多么嚴密，無論主管部門是否進行實質審查，一個基本的事實仍然是：審批權的運行很大程度上影響著國有資產的交易價格，但行使審批權的任何一個個人都無須對國有資產交易承擔最終風險。

第三節審批權的爭奪與瓜分

權力意味著什么?我們很難一般性地回答這個問題。但權力總是人們奮力追逐和爭奪的目標，卻是眾所周知的事實。主管資產評估意味著掌握上述種種審批權。如果主管官員富有想象力，審批權當然還會更多更大。事實的確如此。審批權似乎天生具有“一生二，二生三”的無限增生能力。關于國有資產評估的審批權就在不同的主管部門扎根蔓延，構成了一個個牢固的制度壁壘。不僅如此，產生自國有資產評估的審批權很快就把權力觸角伸到國有資產管理體制之外，由一種單純的對國有資產的控制權演化為覆蓋整個經濟生活的一般性管制權。[19]

據統計，自1993年以來，已有十四個部門以本部門、本專業的特殊性為由，制定部門規章，各自搞一套相對獨立的評估方法。[20]譬如，國有資產管理部門、土地管理部門、城市建設管理部門、科學技術部門、林業部門、農業部門等多個部門，都各自為政，努力確立和擴張以本部門為中心的審批權。1993年，國家國有資產管理局的一則“緊急通知”指出：1992年以來一些部門和地方違反國務院“國有資產評估管理辦法”的規定，自行制定資產評估管理辦法，擅自審批資產評估執照，以行業或系統劃分，層層設置評估機構，自行確認資產評估結果;許多國有資產占有單位在產權變動時，違反國務院“國有資產評估管理辦法”，不依法進行評估，評估結果也不經國有資產管理部門確認。[21]

但是，誰也無法控制這個局面。資產評估審批權引發了部門之間的割據和爭斗：

1.國有資產的評估

國有資產評估由國有資產管理部門主管。強制性資產評估培育和滋養了“資產評估”這樣一個行業以及這個行業的監管者。“國有資產”的含義籠統而寬泛，動產、不動產，有形資產、無形資產，都可能是國有資產。這就為日后國有資產管理部門與其他主管部門爭奪評估主管權(審批權)埋下伏筆。1998年，原國有資產管理局在機構改革中被撤并，其審批權由財政部接管。

2.土地使用權的價格評估

土地使用權的價格由什么機構評估?由哪個部門主管執照頒發和結果確認?

關于誰評估的問題，國家土地管理局和國家體改委于1992年7月9日聯合發文規定，改組或新設股份制企業時，土地使用權的價格由縣級以上人民政府的土地管理部門組織評估，報縣級以上人民政府審核批準后，可以作為核定的土地資產金額。[22]然而，同年7月18日，國家國有資產管理局發布的“國有資產評估管理辦法實行細則”第21條卻規定：國有土地使用權價值的評估和國有房產價值的評估，都應納入國務院“國有資產評估管理辦法”的管理范圍。也就是說，從事國有土地使用權和國有房產價值評估的評估機構，其執照的審批以及評估的立項和確認均須由國有資產管理部門而不是土地管理部門主管。[23]

1994年5月23日，國家土地管理局對國家國資局的上述規定作出反應。國家土地管理局指出：國務院“國有資產評估管理辦法”第5條和第37條分別規定，“全國或特定行業的國有資產評估，由國務院決定”，“有關自然資源有償使用、開采的評估辦法，由國務院另行規定”。土地屬于資源性資產，故不屬于“國有資產評估管理辦法”所規范的對象。國家國資局頒發的“國有資產評估管理辦法實施細則”第21條的規定屬于部門規定，不能作為土地資產評估管理的法律依據，更不能據此否定國家土地管理局制訂的有關規章。國家土地管理局的法律依據是：國務院批準的國家土地管理局“三定”方案，要求土地管理部門“會同有關部門進行土地估價工作，制訂土地定級估價標準”：“城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例”規定，“縣級以上人民政府土地管理部門依法對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止進行監督檢查”;國家國有資產管理局與國家土地管理局聯合下發的“關于國有資產產權登記中有關土地產權登記工作的通知”中也明確規定，“土地管理部門應加快地籍調查，土地估價、登記工作。”國家土地管理局的結論是，土地管理部門是土地資產評估的主管部門，土地估價機構資格認證和涉及政府行為的土地資產評估立項、成果確認須由土地管理部門負責。[24]同年12月3日，國家土地管理局聯合國家體改委頒布“股份有限公司土地使用權管理暫行規定”，以更高級別的規范文件維護自己的審批權。其中規定，改建或新設公司時，國有土地使用權的地價評估結果經縣級或市級人民政府土地管理部門初審后，按以下程序報批確認：由國務院授權部門批準設立的公司，地價評估結果向國家土地管理局申請確認;由省級人民政府批準設立的公司，地價評估結果向省級人民政府土地管理部門申請確認(第3、6條)。

此舉迅即引來國家國資局的反擊。1995年1月29日，國家國有資產管理局發文嚴正指出：迄今為止，在全國人民代表大會、國務院制定的所有法律法規文件中，從未授權土地管理部門負責國有企業土地使用權轉讓、作價出資和入股、出租時的資產評估管理工作。土地管理部門以及其他部門和地方制定的與國務院“國有資產評估管理辦法”精神相違背的政策規定均無法律效力。國有資產占有單位設立股份有限公司、有限責任公司、中外合資合作企業，進行企業兼并、清算，以及將資產作價入股或出資、轉讓等，都必須聘請由國有資產管理行政主管部門授予資格的資產評估機構對所涉及的全部資產進行評估;……必須由具有前述資格的資產評估機構的在冊人員具體負責評估土地使用權、房屋建筑物、機器設備等每一類資產;必須由國有資產管理行政主管部門辦理資產評估立項和評估結果的確認，包括土地使用權在內的企業資產的評估結果，經國有資產管理行政主管部門確認后，作為資產定價的依據。凡不符合規定的資產評估一律無效。[25]

同年12月29日，國家土地管理局又針鋒相對地回擊道：做好地價管理與土地估價工作是土地管理部門的法定職能。國務院批準的“三定”方案中規定國家土地管理局“主管全國土地的調查、統計、定級、登記、發證工作。會同有關部門進行土地估價工作。制訂土地定級、估價標準”。改建或新設為股份有限公司或有限責任公司的地價評估和確認，應按國家土地管理局、國家體改委頒布的“股份有限公司土地使用權管理暫行規定”(1994)要求，由國家土地管理局備案認證的A級土地估價機構進行評估，在申請估價結果確認時，還需同時提交企業改制批準文件、土地資產處置方案、股權結構設計方案和其他資產評估概要、資產負債表等材料。[26]

國有資產管理部門和土地管理部門的“文件大戰”現暫告一段落。土地管理部門的審批權得到了肯定，或者說，國資管理部門在土地評估審批權的“爭霸戰”中暫時失利。當前，在國有企業的股份制改造中，土地資產必須由具有“土地估價資格”的評估機構評估，由土地管理部門確認評估結果;其他資產則由國有資產管理部門頒發執照的資產評估機構承擔評估，結果由國資部門確認。

3.房地產評估資格

1993年，國家國有資產管理局規定，房地產評估事務所、地價評估事務所等專業性評估機構從事國有土地使用權和國有房產等資產評估業務，應向國有資產管理行政主管部門申請評估資格并領取資產評估資格證書。[27]而1995年，國家土地管理局卻規定，土地管理部門主要負責土地價格評估機構和土地估價人員的資格認證及其業務指導和管理工作;房產估價機構和房產估價人員的資格認證，則由建設部門負責。[28]1998年，建設部更明確地規定：國務院建設行政主管部門負責全國房地產估價師的注冊管理工作。省、自治區人民政府建設行政主管部門、直轄市人民政府房地產行政主管部門負責本行政區域內房地產估價師的注冊管理工作。房地產估價師執業資格注冊和管理應當接受國務院人事行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府人事行政主管部門的檢查和監督。[29]

4.證券業務的資產評估

對股票公開發行、上市交易的企業資產進行評估和開展與證券業務有關的資產評估業務，須獲得國家國有資產管理局、中國證監會的特別許可。申請從事證券業務的資產評估機構須首先向所在省、自治區、直轄市(或受托的計劃單列市)的國有資產管理部門提出申請，經審查同意并簽章后，上報國家國有資產管理局進行審核。中央所屬欲從事證券業務資產評估的機構直接向國家國有資產管理局申請，并由國家國有資產管理局進行審核。國家國有資產管理局審核同意后，會同證監會對申請機構的證券評估資格進行聯合確認，并由國家國有資產管理局和證監會聯合頒發“證券業務資產評估許可證”，同時向社會公告。[30]自1997年起，主管部門停止審批證券類資格的評估機構。[31]停止審批人為制造了“執照短缺”。而“執照短缺”又使主管部門的審批權實際上轉移至已擁有證券業評估執照的評估機構手中，變成后者坐享其成的“資本”。在實踐中，沒有證券業評估執照的評估機構給上市公司做完資產評估之后，須將業務轉交給有證券業評估執照的評估機構，后者一般不做現場調查，對評估報告進行文字“審核”后蓋章，就能獲得30%以上的“業務提成”。[32]

5.采礦權評估

國家出資勘查所形成的探礦權、采礦權，在轉讓時必須進行評估。探礦權、采礦權評估資格由國務院地質礦產主管部門會同國務院國有資產管理部門聯合認定。評估結果由國務院地質礦產主管部門確認。[33]

6.專利評估

國有資產管理部門和專利主管部門聯合審批“專利資產專職評估機構”的執照。[34]

7.商標評估

國家工商行政管理局有權頒發“商標評估機構”執照。對屬于國有資產的商標進行評估的，還應當取得國有資產管理部門頒發的資產評估資格證書。“[35]

第四節審批權的濫用和失控

一“掛靠”與“脫鉤”

擁有到執照審批權的主管部門優先考慮的，可能不是如何防止國有資產流失，而是如何運用審批權為本部門和內部人員牟利。對它們來說，最有效率的辦法莫過于自己給自己頒發執照，自己給自己審批立項和確認評估結果。資產評估主管部門的辦法是，親自舉辦資產評估機構，或者為“掛靠”于自己的資產評估機構優先頒發執照，優先立項和確認評估結果。1999年之前，我國幾乎所有的資產評估機構都是各政府主管部門組建的。各主管部門都將本系統內企業的資產評估項目指定給屬下的評估機構。于是，主管部門成為屬下評估機構的“保護傘”和業務源，評估機構則成為主管部門的人員安置場所和“小金庫”的資金來源。[36]主管部門當然還可以通過控制甚至封閉行業準入通道，幫助已持有執照的評估機構限制甚至消滅新的競爭對手，從而保障后者獲得穩定收入，例如證券評估行業。評估機構有錢賺，主管部門的“小金庫”就不會枯竭。

1993年不過是資產評估行業剛剛興起的時候，當年年檢時，國家國資局就指出，“對黨政機關(包括資產評估機構管理部門)所舉辦的評估機構，一律按中央有關規定實行脫鉤;在評估機構中兼職的黨政領導干部，也一律按中央規定保留一頭，不準兼職。凡不符合此要求的，在今年(1993年-本文作者注)7月1日后要停業整頓。”[37]

很顯然，國家國資局的“整頓”并未產生實效。“整頓”之后，黨政機關辦“評估”又卷土重來。1999年“脫鉤”問題被舊事重提。這次的主管部門是財政部。財政部在“關于資產評估機構改制有關程序的通知”(1999)中要求：為保證資產評估機構“脫鉤”的質量，防止“走過場”，財政部將于1999年10月份對各地評估機構的“脫鉤”改制工作進行檢查;凡發現“假脫”、“不脫”或“明脫暗不脫”等欺上瞞下行為的資產評估機構，一律不再授予資產評估資格;掛靠財政、國資系統的資產評估機構要率先徹底“脫鉤”。

本文作者2002年7月的調查表明，虛假脫鉤普遍存在。原因在于，評估機構主要依靠主管部門提供業務，離開主管部門的庇護，它們難以生存，先“脫鉤”和真“脫鉤”者在競爭中必定處于不利地位。所以評估機構競相延遲“脫鉤”或者來個“假脫鉤”。而且由于人員難以安置，“脫鉤”困難重重。[38]但無論真假，“脫鉤”顯然又是一次財富分配的機會。因為，“脫鉤”的主要內容是人員安置、資產評估、財務脫鉤和風險責任處置等，而這些事情都由“脫鉤工作領導小組”(由原機構法定代表人負責，其成員為原機構領導班子及職工代表)與被掛靠單位協商辦理。[39]

二更嚴重的濫用和失控

如果說自我頒發執照是一種比較間接的以權謀私行為的話，那么，我們還可以列舉出更嚴重的、直接攫取國有資產的濫用審批權現象。這些現象引申出的問題是，原本用來防范國有資產流失的層層審批權會為什么如此普遍地蛻變為實際控制者的掠奪手段，為什么反而成了國有資產流失的一條主渠道?

1.與國資管理部門有關的紅光案

在**公司上市過程中，**資產評估事務所收取10萬元評估費后，應**公司的要求，對一份1992年的資產評估報告做了修改，補入一些土地價值，使**公司的總資產增加。成都市國有資產管理局在1997年采取倒簽文件的手法，對**公司偽造的1992年的評估報告予以確認。這份文件被列入上市申報材料。作為回報，成都市國有資產管理局得到7356元咨詢費和餐飲費。1997年6月**公司上市，籌資4.1億元。1998年10月，**資產評估事務所受到中國證監會處罰，沒收非法所得10萬元，罰款20萬元，暫停從事證券業務3年。但成都市國有資產管理局未承擔任何責任。[40]

2.關于國土管理部門

關于國土管理部門，新聞媒體近期披露的幾宗貪腐大案是：(1)2000年，四川省新津縣國土局原局長楊*倫貪污案(貪污83萬元)。[41](2)2001年，邢臺市土地管理局干部集體貪腐大案。[42](3)2001年，原深圳市規劃國土局副局長龐*鴻涉嫌收受賄賂人民幣550萬元、港幣184萬元。[43](4)2001年，浙江省舟山市土地管理局原局長徐*來貪污受賄案(約142萬余元)。[44]

2000年，國土資源部不得不承認，國土資源管理部門行使土地、礦產、海洋等資源、資產的行政審批、處置、確認、登記、發證和查處違法違紀案件等多項權力，“容易滋生權錢交易等腐敗現象，違法犯罪的案件時有發生。”常見的幾種濫用權力行為是：(1)暗箱操作，個人私自決定土地使用權、礦業權、海域使用權價格和罰金額度;(2)私自設立收費項目和收費標準;(3)截留挪用資金，應上繳的土地收益和礦產資源補償費不及時上繳，應下撥的經費不及時撥付;(4)開辦從事資源開發經營的企業(如房地產開發企業)和中介機構;等等。[45]

第五節強制性資產評估能保障國有資產安全嗎

強制性資產評估的初衷是，通過“社會中介機構”的評估為國有資產交易尋求客觀公允的價格，從而保證國家對國有資產交易的有效控制，防范國有資產流失。為此，國家主管部門依法審批評估機構的執業資格，制定評估機構的收費標準，監管評估程序，甚至對評估結果進行實質性審查。這足以表明，主管部門有充分的權力和機會去識破和糾正任何一個虛假評估。

然而事實正好相反，虛假評估泛濫不絕，愈演愈烈。[46]我們不禁要問：政府主管部門的審批和監管為什么無法確保評估的客觀公允?

首要原因是，主管部門的審批權主要被用于自我牟利。一方面，他們親自舉辦評估機構，或者擔任“后臺老板”，自己監管自己顯然是不可能的。只要主管部門擁有執照審批權，這個問題就無法徹底解決。另一方面，主管部門更青睞那些能夠直接“創收”的權力，譬如編書、辦班、組織考試等等。除這些合法“創收”活動外，有些主管官員還貪污受賄。事實上，主管部門和官員的主要時間和精力并未用于監管。這一切的關鍵在于，主管官員無須承擔國有資產交易的最終風險，他們沒有動力負責任地監管國有資產評估。要讓他們負責任，就必須另外安排一批人監管和約束他們。顯然，這又是一個令人絕望的看不到盡頭的“監督鏈”。

其次，法律設計的監管機制客觀上鼓勵了虛假評估。譬如，國有資產管理部門為評估行業制定了“收費辦法”。根據1992年國家物價局和國家國有資產管理局制定的“資產評估收費管理暫行辦法”，評估機構應當以受評資產的評估價格為基礎，劃分收費檔次，按照該“收費辦法”規定的“差額計費率”分檔計算收費額，各檔相加算定服務費用。按照該“收費辦法”，受評資產的評估價格越高服務費用就越高。這就在客觀上鼓勵了評估機構高估資產價格以獲取高額服務費。按照該“收費辦法”，評估服務費只有上限而無下限，這又鼓勵了評估機構在競爭激烈時以壓低服務收費的方式爭取客戶。而壓低收費必然導致評估機構壓縮和簡略評估程序以降低成本，最終導致評估質量下滑。[47]

不當監管和審批權濫用一旦結合起來，問題就更為嚴重。由于評估機構大都有政府背景，只接受本系統內的業務，彼此井水不犯河水，因此數量迅速膨脹。數量過多導致惡性競爭。為了爭搶業務，大多數評估公司不惜將收費一降再降。收費低的只到法定標準的一、二折，高的也不過七、八折，最普遍的情況下，評估公司只能收到標準價格的一半。另一個競爭手段是給“回扣”。為了拉到業務，許多評估公司除了一再壓低收費，還要向客戶的工作人員支付相當數量的“回扣”。為了爭奪業務，評估公司不得不屈就客戶的意思，大做虛假評估。[48]毫無疑問，資產評估主管部門審批權的濫用和失控實乃虛假評估泛濫的真正根源。

是否需要請第三方提供一個參考價格，以及是否采納第三方提供的參考價格，完全應由交易雙方自主決定。對交易當事人而言，沒有人能夠代替他們定價，他們也不會允許第三方插手定價過程。