國有土地使用權(quán)合同糾紛司法解釋是什么?

一、土地使用權(quán)出讓合同的主體、標(biāo)的物

《解釋》第1條規(guī)定，“本解釋所稱的土地使用權(quán)出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門作為出讓方將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與受讓方，受讓方支付土地使用權(quán)出讓金的協(xié)議”。之所以在頭條對(duì)土地使用權(quán)出讓合同進(jìn)行定義性解釋，主要目的就是要明確土地使用權(quán)出讓合同的出讓主體和出讓行為的標(biāo)的物。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，出讓主體為市、縣人民政府所屬的土地行政管理職能部門。在討論中，不少地方反映了一些市轄區(qū)及設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)出讓土地的情況和問題。

為此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，《解釋》將土地出讓主體限定為市、縣人民政府土地管理部門不全面，遺漏了主體，出讓土地的主體還應(yīng)包括市轄區(qū)人民政府和開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)。對(duì)市轄區(qū)人民政府能否作為出讓主體的問題，根據(jù)《國家土地管理局〈對(duì)出讓國有土地使用權(quán)有關(guān)問題請(qǐng)示的答復(fù)〉》(1991國土函字第71號(hào))意見，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中的“市、縣人民政府”，所指“市”包括全國各級(jí)市;所指“縣”不包括市轄區(qū)。對(duì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)能否作為國有土地使用權(quán)出讓主體的問題，國土資源部認(rèn)為開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)不具備土地使用權(quán)出讓的主體資格。

綜合上述意見，《解釋》將國有土地使用權(quán)出讓的主體依法限定為市、縣人民政府的土地管理部門。土地使用權(quán)出讓合同的標(biāo)的物，即土地使用權(quán)出讓的客體為土地使用權(quán)，不是土地本身，但也并非是所有的土地使用權(quán)均可出讓。依據(jù)法律規(guī)定，土地使用權(quán)出讓制度只是針對(duì)國有土地實(shí)行的一種土地利用制度，允許出讓進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的只能是國有土地。對(duì)農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)，依照《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

《城市房地產(chǎn)管理法》第8條也明確規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)以外的集體所有土地，依據(jù)《土地管理法》第五章關(guān)于建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定，因建設(shè)需要占有使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。據(jù)此，城市規(guī)劃區(qū)外的集體所有土地未經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地的，不得出讓。這也是從我國土地使用制度改革和保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的實(shí)際情況出發(fā)，法律對(duì)集體所有土地出讓的一種限制性規(guī)定。有觀點(diǎn)提出，出讓的國有土地使用權(quán)應(yīng)否包括國有農(nóng)場(chǎng)的土地使用權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定和土地立法確定的土地用途管制原則，出讓的國有土地使用權(quán)是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有建設(shè)性用地使用權(quán)，而國有農(nóng)場(chǎng)的土地屬于國有農(nóng)用地，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得出讓。因此，土地使用權(quán)出讓合同的客體只能是國有土地使用權(quán)。

二、開發(fā)區(qū)管委會(huì)出讓土地使用權(quán)的合同效力認(rèn)定

對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為出讓主體訂立的土地使用權(quán)出讓合同的效力認(rèn)定問題，存有不同觀點(diǎn)。

第一種意見認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同的出讓方是特定的，必須是市、縣人民政府土地管理部門，其它任何部門、單位以出讓人身份訂立的土地使用權(quán)出讓合同一律無效。但在起訴前經(jīng)市縣人民政府批準(zhǔn)，由市縣土地管理部門與受讓人重新訂立土地使用權(quán)出讓合同的，才可認(rèn)定合同有效。

第二種意見認(rèn)為，對(duì)此類合同效力可放寬認(rèn)定，但應(yīng)限制在解釋實(shí)施以前訂立的合同，區(qū)分情況分別處理。

第三種意見認(rèn)為，根據(jù)法律規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門是依法有權(quán)經(jīng)辦國有土地所有權(quán)出讓行為的唯一主體。從出讓土地使用權(quán)的行為目的看，其實(shí)質(zhì)是為創(chuàng)設(shè)一種對(duì)土地的用益物權(quán)，因此，國有土地使用權(quán)的出讓屬于對(duì)國有土地所有權(quán)的法律處分行為，開發(fā)區(qū)管委會(huì)出讓國有土地屬于無權(quán)處分行為，依據(jù)《合同法》第51條規(guī)定，應(yīng)按照效力待定合同處理，而不是無效合同，在經(jīng)過市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)后，可以認(rèn)定合同有效。

我們認(rèn)為，參照上述意見，從我國實(shí)際情況出發(fā)，目前對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為出讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同效力既不能一概認(rèn)定為無效，也不能全部按照效力待定予以處理，而是要分別情況，區(qū)別對(duì)待。

首先，為配合國務(wù)院當(dāng)前部署開展的土地市場(chǎng)整頓工作，加大促進(jìn)國土管理部門對(duì)土地市場(chǎng)的管理力度，我們采納了第一種意見，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第11條、第14條的規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門是依法有權(quán)經(jīng)辦國有土地所有權(quán)出讓行為的唯一主體，具有出讓土地使用權(quán)的民事行為能力，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)則不具備相應(yīng)的民事權(quán)利和民事行為能力，依據(jù)《民法通則》第55條、第58條規(guī)定，《解釋》第2條第1款明確規(guī)定對(duì)不具備法定主體資格的開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同按無效處理，以對(duì)今后土地出讓行為給予有效規(guī)范。

其次，在前款明確規(guī)定將開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同認(rèn)定為無效的同時(shí)，我們又考慮到開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行使出讓土地權(quán)利的歷史形成原因和目前我國土地市場(chǎng)存在的實(shí)際情況等因素，《解釋》對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)訂立的土地使用權(quán)出讓合同效力未一概按無效處理，而是采取了相應(yīng)的補(bǔ)救措施，避免大量無效合同的出現(xiàn)，導(dǎo)致土地市場(chǎng)交易關(guān)系更大的混亂。

為此，我們采納了全國人大法工委、國務(wù)院法制辦的意見，結(jié)合無權(quán)處分的觀點(diǎn)，通過對(duì)《解釋》適用范圍上的限定，來區(qū)別認(rèn)定合同的效力。與此相應(yīng)，在對(duì)合同效力的認(rèn)定處理上，按照《解釋》實(shí)施時(shí)間前后的不同而采取了不同的處理原則。即在本解釋實(shí)施后，對(duì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)嚴(yán)格依法處理，一律認(rèn)定為無效，對(duì)在本解釋實(shí)施前開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)訂立的土地使用權(quán)出讓合同，可以按照無權(quán)處分的原則予以認(rèn)定處理，以此為補(bǔ)救手段，有條件地認(rèn)定合同有效。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》之規(guī)定，市、縣人民政府設(shè)置的土地管理部門是依法有權(quán)經(jīng)辦國有土地使用權(quán)出讓行為的主體，其實(shí)施的土地使用權(quán)出讓行為，實(shí)質(zhì)是為創(chuàng)設(shè)一種對(duì)土地的用益物權(quán)，屬于對(duì)國有土地所有權(quán)的法律處分行為，開發(fā)區(qū)管委會(huì)未經(jīng)授權(quán)出讓國有土地應(yīng)屬于無權(quán)處分行為，對(duì)其訂立的土地使用權(quán)出讓合同可以作為效力待定的合同予以處理，而不是直接認(rèn)定合同無效。根據(jù)《合同法》第51條規(guī)定，無處分權(quán)的人處分他人財(cái)產(chǎn)，經(jīng)權(quán)利人追認(rèn)后，該合同有效。

據(jù)此，《解釋》規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會(huì)在起訴前經(jīng)市縣人民政府土地管理部門追認(rèn)后，可以認(rèn)定合同有效。同時(shí)為防止追認(rèn)手段的濫用，有效規(guī)范今后的土地出讓行為，對(duì)追認(rèn)的范圍限定在本解釋實(shí)施之前訂立的合同。

按照上述意見，《解釋》第2條規(guī)定：“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。本解釋實(shí)施前，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效。”在理解適用該條款時(shí)應(yīng)把握以下兩個(gè)要點(diǎn)：

一是可以追認(rèn)的合同只限于本解釋實(shí)施前開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同。由于本解釋正式實(shí)施是2005年8月1日，因此，只有在2005年8月1日前開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同才可適用本條款。

二是開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同必須在起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)。只有同時(shí)具備這兩個(gè)條件，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同才可以認(rèn)定有效，如果只具備其中一個(gè)條件，該合同依然應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。《解釋》之所以將追認(rèn)的對(duì)象范圍限定在本解釋實(shí)施之前訂立的出讓合同，且追認(rèn)行為必須限定在向人民法院起訴前，就是為防止追認(rèn)權(quán)的濫用，有效規(guī)范今后的土地出讓行為。

國有土地使用權(quán)的確認(rèn)在于相關(guān)土地價(jià)格的確認(rèn)，還包括土地相關(guān)面積的規(guī)定，以及轉(zhuǎn)讓受讓者的價(jià)格規(guī)定。進(jìn)而相關(guān)管理人員可以確定從事的規(guī)定。土地的使用是歸屬地的使用，多長(zhǎng)時(shí)間都不會(huì)產(chǎn)生問題，只要不想進(jìn)行買賣，進(jìn)行裝飾就可以了。

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