瀆職罪，屬于特殊主體犯罪，需要由國(guó)家工作人員實(shí)施了瀆職行為，才能構(gòu)成犯罪。對(duì)于瀆職罪，需要由檢察院進(jìn)行立案?jìng)刹?/a>，人民法院進(jìn)行審判。

一、刑法瀆職罪主體法律規(guī)定之演進(jìn)

我國(guó)刑法關(guān)于瀆職罪主體的規(guī)定，在刑事立法與司法解釋中存在著一個(gè)演進(jìn)過(guò)程。1979年刑法在分則第八章專(zhuān)章規(guī)定了瀆職罪，其犯罪主體為國(guó)家工作人員，而當(dāng)時(shí)國(guó)家工作人員的范圍十分寬泛，可以包括一切國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他依照法律從事公務(wù)的人員。1997年刑法全面修訂，修訂后的刑法瀆職罪一章最大的變化就是將犯罪主體由“國(guó)家工作人員”修改為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”。由于刑法沒(méi)有明文規(guī)定何謂國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，造成理論界對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員“身份論”和“公務(wù)論”(職權(quán)論)的爭(zhēng)論不休，給司法部門(mén)在適用法律時(shí)帶來(lái)很多困惑和不便，致使許多實(shí)際上履行著國(guó)家行政管理職能的人員的嚴(yán)重瀆職行為難以受到刑罰的應(yīng)有制裁。之后，最高人民法院和最高人民檢察院以司法解釋的形式針對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題作了一些具體規(guī)定，明確了如未被公安機(jī)關(guān)正式錄用的人員、獄醫(yī);從事行政執(zhí)法活動(dòng)的事業(yè)編制人員;合同制民警;以及工人編制的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工商所所長(zhǎng)等，在依法履行職責(zé)過(guò)程中，都可成為瀆職犯罪的主體。為了適應(yīng)形勢(shì)的變化，體現(xiàn)犯罪主體認(rèn)定上的權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，2002年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于刑法第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋》，該解釋擴(kuò)大了通常理解的瀆職罪主體范圍，確定了三類(lèi)瀆職罪的主體，即：

(1)在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員;

(2)在受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員;

(3)雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。

以上人員在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。

二、“從事公務(wù)”之解讀

無(wú)論是司法解釋還是立法解釋?zhuān)诮缍^職犯罪主體時(shí)，并不是看該主體在形式上是否具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份，而主要是以行為人在實(shí)際上是否從事了公務(wù)為判定標(biāo)準(zhǔn)。由此可以看出，我們正在擺脫單純出身主義的“身份論”影響，開(kāi)始更加看重職責(zé)主義的“公務(wù)論”。人們認(rèn)識(shí)到，離開(kāi)了行為人實(shí)際職權(quán)的所謂身份或者資格，事實(shí)上并沒(méi)有多少刑法學(xué)的意義，只有擁有和實(shí)際行使著國(guó)家公務(wù)職權(quán)，履行國(guó)家行政管理事務(wù)，具有國(guó)家代表性和管理公共事務(wù)的特征，才決定著犯罪主體及其行為的性質(zhì)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“公務(wù)論”抓住了問(wèn)題的本質(zhì)，具有合理性。瀆職犯罪是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)正常管理秩序的背離，而管理秩序主要通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)行為形成，缺少公務(wù)的行為載體將使瀆職犯罪主體成為“無(wú)本之源”。一般說(shuō)來(lái)，公務(wù)是指與國(guó)家或集體相關(guān)的事務(wù)。刑法瀆職罪主體所從事的公務(wù)，僅包括國(guó)家事務(wù)，即以國(guó)家、政府之名而為的行為。而從事公務(wù)是指代表國(guó)家對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理的活動(dòng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文教、衛(wèi)生、體育、科技等各個(gè)方面的內(nèi)容。那些不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作，一般不認(rèn)為是公務(wù)。

由此可見(jiàn)，作為瀆職罪主體的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)具備如下特征：第一，其活動(dòng)在性質(zhì)上系國(guó)家管理活動(dòng);第二，其從事國(guó)家管理活動(dòng)時(shí)以國(guó)家名義開(kāi)展，即其所從事的國(guó)家管理活動(dòng)須以公權(quán)力為后盾;第三，其從事國(guó)家管理活動(dòng)時(shí)須具有從事該活動(dòng)的合法資格。因此說(shuō)，認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)以公務(wù)性作為終極標(biāo)準(zhǔn)，“從事公務(wù)”是認(rèn)定瀆職罪主體的核心要素。

三、農(nóng)村基層組織人員瀆職犯罪主體之認(rèn)定

2000年4月29日全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》規(guī)定了村民委員會(huì)等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事七項(xiàng)行政管理工作時(shí)，屬于刑法第九十三條規(guī)定第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，可構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的主體。但該類(lèi)人員在協(xié)助人民政府從事上述行政管理工作時(shí)的濫用職權(quán)、玩忽職守的行為造成損失，是否構(gòu)成瀆職犯罪主體，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是瀆職犯罪中的空白，理論爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。2011年第五期的《反瀆職侵權(quán)工作指導(dǎo)與參考》中，上海市人民檢察院第二分院研究室在檢察講堂《農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪疑難問(wèn)題的司法認(rèn)定》一文中認(rèn)為農(nóng)村基層組織人員不應(yīng)作為瀆職犯罪主體，也是這一期，工作研究《鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部失職瀆職犯罪的成因分析及偵查對(duì)策》中，河北省張家口市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局立案查辦的一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部瀆職案件，其中就包括村支書(shū)及其他村干部。司法實(shí)踐中因認(rèn)識(shí)的不同而導(dǎo)致結(jié)果的不同，嚴(yán)重影響了法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

筆者認(rèn)為，持此種觀點(diǎn)的人，狹義理解立法本意，對(duì)“協(xié)助”和“委托”也過(guò)于拘泥于字面理解。前文已經(jīng)闡明，瀆職犯罪的主體，應(yīng)以“公務(wù)”而不是“身份”論，依法取得，以國(guó)家名義從事國(guó)家管理活動(dòng)，上述三個(gè)特征構(gòu)成了作為瀆職罪主體的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的三個(gè)條件。村民委員會(huì)等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時(shí)，其身份不再是基層群眾性自治組織，已經(jīng)從實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)換成為依照法律規(guī)定以政府名義進(jìn)行行政管理的管理機(jī)關(guān)，“協(xié)助”是一種政府管理行為的延伸，屬于公權(quán)力，是人民政府的一種行政管理權(quán)。縱使“協(xié)助”只是起“協(xié)同”、“輔助”作用，也不能否定其國(guó)家公權(quán)力的本質(zhì)。換一個(gè)角度看，國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員在犯刑法第八章規(guī)定之罪時(shí)，按第八章所列之罪追究責(zé)任，但其瀆職的行為未因其準(zhǔn)國(guó)家工作人員的身份而納入到刑法第九章規(guī)定的瀆職犯罪中，而在刑法第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪中作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，這部分人員所以不成為第九章瀆職罪的主體是因?yàn)槠渌惺沟臋?quán)力并不是國(guó)家的公權(quán)力。但當(dāng)這部分人員依照法律的規(guī)定履行與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員相同性質(zhì)的權(quán)力時(shí)，也可以成為瀆職犯罪的主體。相同道理，村委會(huì)等基層組織人員在代表國(guó)家行使國(guó)家的管理權(quán)力時(shí)符合全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋中擴(kuò)大部分的要求，可以成為瀆職犯罪主體。

隨著城市建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村改革的深入，村委會(huì)等農(nóng)村基層組織人員在土地征用、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的管理、惠農(nóng)資金的管理過(guò)程中扮演著重要角色，他們直接服務(wù)于群眾，在群眾和政府之間起著橋梁和紐帶作用，近年來(lái)這類(lèi)人員隨意使用權(quán)力超越職權(quán)范圍或嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使公共財(cái)產(chǎn)和人民利益遭受重大損失的案例時(shí)有發(fā)生，“按照權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任相平衡”原則，建議立法做村委會(huì)等農(nóng)村基層組織人員的瀆職犯罪主體身份作出明確規(guī)定。

無(wú)論是司法解釋還是立法解釋?zhuān)诮缍^職犯罪主體時(shí)，并不是看該主體在形式上是否具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份，而主要是以行為人在實(shí)際上是否從事了公務(wù)為判定標(biāo)準(zhǔn)。如果你情況比較復(fù)雜，律霸網(wǎng)也提供律師在線咨詢(xún)服務(wù)，歡迎您進(jìn)行法律咨詢(xún)。