原告李*壽，男，生于1943年6月11日，漢族，農民，住山東省章丘市文祖鎮黑峪村。

被告山東省章丘市人民政府，住所地章丘市明水街道辦事處匯泉路50號。

第三人李*陽，男，生于1968年12月25日，漢族，農民，住山東省章丘市文祖鎮黑峪村。

[基本案情]

原告李*壽與第三人李*陽的爺爺將其住宅一分為二，分給原告和第三人的父親李*修(已故)使用。1992年，被告章丘市人民政府為第三人李*陽頒發章文集建(92)字第1120151號集體土地建設用地使用證。該土地證記載第三人的南鄰為原告李*壽，文祖鎮黑峪村民委員會出具的權源證明記載，本宗土地系祖上繼承權屬合法，面積準確，權屬界址與四鄰無爭議。1997年，原告在分得的宅基地上蓋上了三間南屋，一間欄，并建有院墻。第三人的宅基地上有欄一間。原告建房后將大門朝北，經過第三人的宅基地向北通行，直通大街。2005年4月，第三人在原告的大門外挖地槽進行施工，原告認為侵犯其宅基地面積，進行阻攔，第三人提起民事訴訟，并向法庭提供章文集建(92)字第1120151號集體土地建設用地使用證，為此，原告于2005年6月13日向章丘市國土資源局申請處理其與第三人之間的宅基地使用權爭議，并于同年9月28日提起行政訴訟，請求法院依法撤銷被告為第三人頒發的章文集建(92)字第1120151號集體土地使用證。

[審理情況]

原告訴稱，原告的住宅北鄰是空閑地，至今沒有住宅。九二年，被告給第三人頒發了建設用地使用證，該證是被告在原告與第三人有爭議期間，原告未簽字的情況下，為第三人頒發，是違反法定程序的，請求法院予以撤銷。被告辯稱，被告為第三人頒發的建設用地使用證，事實清楚，適用法律準確，程序合法，應予以維持;同時根據《行政復議法》的相關規定，原告應先行復議，才能起訴，應駁回其訴訟請求。第三人述稱，第三人所持有的土地使用證，頒發程序合法有效，原告所提到的與第三人存有爭議，這與事實不符，請求駁回原告的訴訟請求。

本案在審理過程中原告因故撤訴，本院認為原告的撤訴申請理由正當，依法裁定準予撤訴。

[評析]

本案雖然以原告的撤訴而告終，但是對于該案是否適用復議前置存在兩種不同意見：一種意見認為，適用復議前置，理由是：《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯其已經合法取得的土地、礦藏、水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議”。據此，當事人應當先行復議，對復議不服的，才可以向人民法院提起訴訟。一種意見認為不適用復議前置，理由是：《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定僅限于確權行政裁決案件，頒證行為具有行政許可性質，本案的原告和第三人都已取得人民政府頒發的土地使用權證，對人民政府頒發的土地使用證不服，不適用復議前置的規定。筆者贊同第二種意見。

最高人民法院法釋[2003]5號《關于適用第三十條第一款有關問題的批復》：“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經取得的自然資源的所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外;對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰，行政強制措施等具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復議法》第三十條第一款的規定。”從目前最高人民法院的批復和對批復的理解看，行政復議法第三十條規定的復議前置案件應當僅限于“行政機關確認土地……等自然資源所有權或者使用權的”案件，這里的“確認”是指當事人對自然資源的確權發生爭議后，行政機關對爭議的自然資源所有權或者使用權所作出的確權決定，也就是包括土地確權在內的所有確權行政裁決。而有關土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記，屬于行政許可行為，不應包括在行政確認范圍之內。因為行政裁決與行政許可是兩個不同的概念，所謂行政裁決，是指依法由行政機關依照法律授權，對當事人之間發生與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為，如關于土地的所有權、使用權的權屬發生爭議，依法請求土地管理機關給予裁處。所謂行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。《中華人民共和國行政許可法》第十二條第二項規定，對于有限自然資源的開發利用可以設定行政許可。在我國的法律框架下，土地等自然資源只有通過國家授予特定權利的方式才能對其進行開發、利用和保護。人民政府所頒發的土地使用權證書即是對相對人利用相關土地的一種許可行為。據此，行政機關頒發土地等自然資源所有權或者使用權證書的行為不屬于復議前置的情形。本案原告對被告為第三人頒發建設用地使用證的行為不服，要求撤銷該證完全可以直接起訴，無須先行行政復議。