再審檢察建議完善

2012年修訂的《民事訴訟法》在民事訴訟審判監督程序中正式確立了檢察建議的監督方式。民事檢察建議的相關規定有利于加強檢察監督、促進司法公正，然而，我國民事再審檢察建議的相關規定過于原則性，沒有明確檢察建議的性質，也沒有區分再審檢察建議與抗訴的差異，不利于其在司法實踐中的應用。為了構建科學的檢察監督機制，促進訴權、審判權、檢察監督權三者之間的良性互動，本文通過比較再審檢察建議與抗訴制度，對定位民事再審檢察建議的性質并對其具體適用、法律效力等的規制提出完善建議。

引言

檢察機關具有民事檢察監督權，其對民事案件進行法律監督的方式主要有抗訴和檢察建議兩種形式。我國2012年修訂的《民事訴訟法》正式將檢察建議確立為一種新的檢察監督方式，也為檢察機關適用檢察建議提供了直接的法律依據。檢察建議分為再審檢察建議和一般檢察建議兩種形式，再審檢察建議作為與抗訴并行的一種檢察監督方式，其適用條件、法律效力等在立法上應予以完善。

一、民事再審檢察建議性質辨析

1、民事檢察建議的概念

民事檢察建議是我國檢察機關在長期的檢查監督實踐中探索出來的一種監督方式，根據最高人民檢察院2009年11月17日頒布的《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》相關規定，“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式”。雖然該規定對檢察建議進行了界定，但是這種檢察建議與納入我國《民事訴訟法》的“檢察建議”在性質上并不能完全等同，其原因在于，“民事訴訟檢察監督在性質上是一種針對個案設置的糾錯機制，以及所要解決的根本問題是保證案件審理裁判上的公正、正確，而不是法院內部管理、規章制度上的問題。而且從立法基本原則與策略的角度上講，這些問題并不是檢察監督所能完成的了的。”[2]如果“不論所涉及的是個案審判中的問題，還是法院在內部管理、規章制度，甚至其它方面的一些問題”檢察機關理所當然的都可以以檢察建議的方式進行監督，那么“顯然與作為直接保障裁判公正監督方式的基本性質不相吻合，為此，這種監督依理也不應當納入《民事訴訟法》加以規定。”

2、民事再審檢察建議的立法規范

民事檢察建議正式納入《民事訴訟法》之前，我國在民事檢察實踐中也早已經進行探索。2001年9月30日，最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》對檢察建議的范圍進行規定，根據第四十七條的規定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議：(一)原判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協商一致，人民法院同意再審的;(二)原裁定確有錯誤，但依法不能啟動再審程序予以救濟的;(三)人民法院對抗訴案件再審的庭審活動違反法律規定的;(四)應當向人民法院提出檢察建議的其他情形。”2009年11月17日最高人民檢察院印發了《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》，對檢察院的檢察建議工作作出進一步的規定。2011年3月10日，兩高聯合印發了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》,首次確立了再審檢察建議的法律地位，明確規定地方各級人民檢察院對人民法院的判決、裁定、調解,經檢察委員會決定,可以向同級人民法院提出再審檢察建議,并要求人民法院收到再審檢察建議后三個月內,書面回復提出建議的人民檢察院,再審檢察建議已成為法定的監督方式之一。

3、民事再審檢察建議與抗訴比較

民事再審檢察建議作為與抗訴并行的一種檢察監督機制，在一定程度上矯正了抗訴案件集中于高層級檢察機關的失衡現象，使得法律監督的結構更為合理。從民事再審檢察建議與抗訴的關系看，再審檢察建議與抗訴相互補充，是與抗訴相并行的對法院生效法律裁判進行監督的方式。民事案再審檢察建議發生在同級檢察院與同級法院之間，是一種非訟性、溝通性的同級監督手段，其在性質、功能、適用條件、適用范圍、以及法律效力等方面均與抗訴制度有所區別。

第一，抗訴檢察監督方式的特點是“以上抗下”，這就意味著只有市級以上人民檢察院才有權采用這種方式。另外根據我國民事案件級別管轄的相關規定，部分民事案件由中級以上人民法院進行一審，抗訴案件呈現向上級人民檢察院集中的趨勢。抗訴是通常發生在上級人民檢察院，是上級人民檢察院對下級法院已經生效的裁判實施的法律監督，由此也導致了抗訴向級別較高的檢察院集中的趨勢。而再審檢察建議則是同級人民檢察院對同級人民法院的已經發生法律效力的裁判的監督，在操作上更具有靈活性，其不受抗訴審級的限制。再審檢察建議能使民事審判監督工作格局從“倒三角”向“金字塔”結構轉變，從而使上級檢察院擺脫辦案壓力，再審檢察建議的同級關系也可以將案件適度分流，更多的案件由基層直接消化解決，能強化下級檢察院特別是基層檢察院的民事行政檢察權。

第二，兩者的效力不同。抗訴是一種“剛性監督”，將直接啟動再審程序。而再審檢察建議是一種“柔性監督”，檢察機關的再審檢察建議并不必然啟動再審程序，需要人民法院的審查判斷以決定是否啟動再審程序，判斷其內容是否符合法定的再審事由，若符合法定的再審事由則可以啟動再審程序，反之，則不予啟動。

第三，檢察機關是否參加再審訴訟不同。對于檢察機關提起抗訴的案件，檢察機關均應參加再審訴訟。檢察機關建議再審的案件是否參加再審訴訟，應根據是否涉及公益作不同的區分。檢察機關認為原裁判或調解可能損害公益的，檢察機關原則上應當作為公益代表參加再審訴訟。檢察機關根據當事人或者案外人申訴提出再審檢察建議的，原則上檢察機關不需要參加再審訴訟。

二、民事再審檢察建議的法律地位

(一)民事再審檢察建議在審判監督中的地位

在我國，啟動再審的主體有三種即法院、檢察院和當事人。人民檢察院主要通過抗訴與再審檢察建議兩種方式來啟動再審程序。相對于二審、復議而言，審判監督程序是一種補充性的救濟程序，抗訴制度將基層檢察機關排除在外，“而再審檢察建議的采用則可以使部分案件回流至較低層級的人民檢察院，一定程度矯正了抗訴制度引發的法律監督結構失衡的現象。”[4]2012年修改后的《民事訴訟法》將檢察建議權作為民事檢察監督的方式首次以法律的形式予以明確，改變了以往單一的抗訴模式，形成了抗訴、再審檢察建議、普通檢察建議多元化的民事檢察監督方式，豐富了民事檢察監督的形式，對加強檢察機關對民事訴訟的監督力度和監督效果，都將起到重要的作用。

(二)民事再審檢察建議的效力

與抗訴的法律效力在于引起法院再審不同，再審檢察建議的效力在于引起法院對原審裁判與調解進行審查，并于收到再審檢察建議后，三個月內將審查結果書面回復人民檢察院。提出再審檢察建議的檢察機關認為法院不予再審的決定不當的，應當提請上級檢察院提出抗訴。因為在司法實踐中，再審檢察建議啟動再審程序比抗訴程序更便捷、更快，并能節約司法資源，因此高檢院現在比較提倡以再審檢察建議的形式糾正錯誤裁判，但是一些再審檢察建議不被法院采納，所以對不被采納的再審檢察建議如果認為符合抗訴條件的，可以再向上級檢察院提請抗訴。

三、民事再審檢察建議適用范圍

再審檢察建議與抗訴的目的都是啟動再審程序，那么，民事再審檢察建議的適用條件是否也與抗訴適用條件重合重合呢?再審檢察建議與抗訴雖然追求同樣的法律效果，但在性質上也存在較大差異，因此，不應將再審檢察建議的適用條件與抗訴的適用條件完全重合。

首先，在申請再審的案由上，可以參照抗訴的申請再審案由。法定的抗訴與申請再審事由幾乎涵蓋了實踐中可能發生的裁判違法的情形，再審檢察建議不宜再適用于法定抗訴情形之外的其他情形，再審檢察建議并不具有獨立適用于某些情形的空間。

其次，在適用的條件上，應對再審檢察建議的適用作出限制。第一，人民檢察院提出再審檢察建議的案件應符合民事案件的抗訴條件。即同級人民法院發生法律效力的民事判決、裁定，有《中華人民共和國民事訴訟法》第二百條規定情形之一或者發生法律效力的民事調解損害國家利益、社會公共利益的。第二，案件宜于原審法院再審。對不宜由原審人民法院再審的案件不能提出再審檢察建議。對不宜由原審人民法院再審且符合抗訴條件的案件，應直接提請上級人民檢察院抗訴。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監督程序若干問題的解釋》第二十九條規定,不宜由原審人民法院再審的案件包括：(1)原審人民法院對該案無管轄權的;(2)審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的;(3)原判決、裁定系經原審人民法院審判委員會討論作出的;(4)其他不宜指令原審人民法院再審的。第三，為防止當事人向多個檢察院申訴，應當明確規定當事人申請再審檢察建議的渠道，防止多頭申訴導致上下級人民檢察院對同一案件作出再審檢察建議。第四，再審檢察建議作為一種補充性的救濟措施，為了防止當事人規避程序，避過二審以及規避繳納訴訟費等直接提出再審檢察建議的申請，在適用上應保持謙抑性，應當在當事人窮盡二審上訴等救濟程序后才能予以適用。

四、我國民事再審檢察建議的完善

再審檢察建議與抗訴相輔相成，已成為法定的監督方式，可以實現再審案件同級審理，具有簡化訴訟程序、提高司法效率、縮短辦案周期、實現司法便民的明顯優勢。新民訴法確定民事檢察建議的法律地位及適用范圍固然有利于檢察機關對民事訴訟的法律監督，但新民訴法對民事檢察建議的規定過于籠統，缺乏可操作性。要充分發揮再審檢察建議在審判監督中的作用，必須進一步完善再審檢察建議的適用規則。

(一)賦予再審檢察建議必要的強制力

民事再審檢察建議相較于抗訴而言是一種柔性監督方式，其強制力較弱，并不必然引起再審程序的啟動。但是民事訴訟法將檢察建議正式作為一種審判監督形式之后，檢察建議就已經不再是一種訴訟外的監督機制，作為民事訴訟法的一種程序性規定，再審檢察建議剛性不足也會導致其流于形式。如果不賦予再審檢察建議必要的強制力，那么，檢察建議是否會被履行就完全取決于被建議機關的主關自覺性，“從司法實踐的情況來看，鑒于認識上的差異以及檢、法兩家在一定程度上的矛盾，被建議方可以、也完全可能置之不理，從而致使‘檢察建議’形同虛設，達不到監督的目的。”[6]因此，要保證民事再審檢察建議的順利施行，應該賦予其必要的強制性。

(二)明確規范再審檢察建議的適用范圍

檢察機關要合理協調民事再審檢察建議與抗訴的關系，做好兩者的銜接工作。雖然新民訴法對民事再審檢察建議與抗訴作出了并列選擇的規定，但是在司法實踐中還是應當適當的加以區別對待。由于兩者的性質相同，效果不同，所以在選擇適用再審檢察建議還是抗訴的時候，應當以所要達到的預期效果為根據。同級人民檢察院適用民事再審檢察建議的情形應該包括：審判機關輕微的違反法定程序或者對某些事實認定錯誤，但是并不影響整個裁決的;在審判監督程序之外的其他程序中審判人員的違法行為。同級人民檢察院提請上級人民檢察院抗訴的情形應該包括：審判機關嚴重違反法定程序或者對主要事實認定錯誤的;人民檢察院發出檢察建議并經催促，人民法院仍不給予回復的;人民檢察院對于人民法院雖給予回復，但并沒有就檢察建議的內容給予糾正或啟動再審程序，且沒有說明理由或說明理由不充分的。

(三)建立再審檢察建議的跟蹤回訪制度

檢察機關要建立檢察建議跟蹤回訪制度，增強檢察建議的效果，提高檢察監督的權威性。新民訴法雖然確立了民事檢察建議的法律地位，但是沒有改變其非強制性的性質，由于民事再審檢察建議是一種非強制性檢察監督形式，并不必然引起民事再審程序的啟動，這就使得檢察機關發出的檢察建議容易被忽略而流于形式，從而使檢察建議難以發揮應有作用，反而削弱檢察機關的權威。為了彌補民事再審檢察建議的缺陷，檢察機關應當構建跟蹤回訪制度，由民事檢察監督部門設專人對發出的民事檢察建議進行回訪。同時，為了防止審判機關對發出的民事檢察建議不聞不問或久拖不決，檢察機關還應當建立回復催促制度即要求審判機關在檢察建議發出一定期限內給予回復，如果期限屆滿不給予回復的話，則發出催促函要求其回復，如果仍然不予回復，則可以提請上級人民檢察院進行抗訴。

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