但在同時，《土地管理法》在頒布與實施的過程中，仍面臨許多亟待完善的問題，我國政府在2004年8月第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上又通過了《關于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》第二次修正，進一步完善了相關條款的規定，但由于總體立法中存在時滯，造成特別是對于地方土地部門審批監管職能界定、耕地數量嚴重下降督管等方面，存在較大缺陷。《土地管理法》在頒布與實施過程中面臨哪些問題?應該如何完善?

第一，各地方政府是地區土地的管理者、審批者，同時很多時候也是土地征用的使用者和申請者，這就造成了在土地審批過程中，監督體制的嚴重缺陷，任意審批和占用耕地，但同時具有完備土地審批手續的情況層出不窮。現行土地管理法中，誰來界定和督導區域土地管理部門的管理權限沒有明確的規定，國土資源管理部門隸屬政府，干部任用通常由地方領導說了算，國土資源管理部門對同級政府的征地、用地行為無法實施監督，對出現的政府違法行為更不可能查處;司法機關管理面積寬、范圍廣，對政府征地行為的監督力度也是不夠的(楊皋伶、朱玉碧，2005)。只有將立法與監督放在同等位置，建立一套完備的自上而下的土地監管機制，才能夠規范各級管理部門行為。

第二，《土地管理法》第31條指出，“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”即“占一補一”原則。而在現實中，可以肯定，“占一補一”原則的直接后果就是優質耕地的占用與糧食產量的絕對下降，因為土地肥沃程度與質量區域差距極大，優質耕地的開發已經足夠深入，若僅以數量衡量占用耕地的補償，尤其是異地補償，補償的耕地基本可以肯定，在土地單產上要小于原有耕地。若作為公益性的開發，“占一補一”原則上可以考慮，而作為非公益性開發，特別是商業性開發，例如房地產開發、高爾夫球場建設、商貿商務區建設等，若采取同樣的補償標準，開發商在利益驅動下，易形成不可遏制并不可挽回的優質耕地占用。目前我國耕地數量嚴重下降，人均擁有量與總體規模均排在世界100位之后，作為一個人口大國與農業大國，耕地數量的非正常下降是一個十分危險的信號，直接關系到我國的糧食問題與國防安全，面對我國土地資源稀缺的現狀，更為嚴格的土地征用政策法律應盡早盡快頒布與實施。

第三，《土地管理法》第47條規定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的六至十倍;安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的四到六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前3年平均年產值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和，不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。”問題在于，及時按照上述補償費用標準最高補償金額計算，也難以補償農民因為失去耕地造成的生產損失，從而使得失地農民難以維持原有耕種收入，特別是沒有規定土

地附著物中，建筑房屋的價值應依據何種標準進行估算，在“政府定價”與“協調定價”中，農民應獲得的補償大打折扣。據浙江省有關部門測算，按照杭州市現行城鎮居民最低生活保障標準每人每月300元計算，當前法定的征地補償標準只夠農民維持8年的生活;如果參加社會保險，還不夠參保費用的一半(李沛君.2004)。而補償的初衷建立在使農民保持原有生活水平的基礎上，但隨著社會經濟生活的發展，農民本身的收入也在不斷提高，基于當下靜止的標準估測未來動態的生活，這不是發展與前進的策略。

第四，我國目前土地占用引起的環境和資源問題的輿論監督與社會監督力度不夠，對于土地建設中存在的不規范甚至違規行為，媒體的報道僅限于披露，而忽視了進一步的跟蹤調查督導，土地征用中利益驅動巨大，因此很難對于違法違規者形成實質性監督震懾。群眾資源在整體管理中被忽視，特別是與土地征用直接相關的農民參與被忽視，《土地管理法》第46條中指出“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”第48條“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”這在一定程度上都體現了農民的參與性。但是，征地補償方案只有在公告批準后才被告知當事人，在補償方案確定后才征詢農民意見，這否定了在整個討論、商議、確定實施過程中農民的參與度。因此，賦予公民特別是直接利益關系者足夠的決定權與監督權，展開多途徑多形式監督體系，才能夠從根本上防患于未然。

法律建設是一個逐漸完善、逐漸發展的過程，對于我國這樣一個快速發展時期的農業大國，對于土地建設相關的法律法規建設尤其重要，也尤其困難，因此，積極應對在建設過程中遇到的諸多問題，盡快完善與改進既定法律中存在的多種問題，加快土地管理法律制度、特別是土地征用制度的創新改革，真正做到加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展。