征地制度的改革意義

我國臺灣地區的土地征收經歷了大量與我們相似的問題，形成了相對成熟的制度安排，對我們推進征地制度改革有重要借鑒價值。

第一，關于土地征收的范圍界定。

在現行《土地管理法》中，盡管明示了“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但是，在城市土地國有和農村土地集體所有兩種所有制并存格局下，又規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，由此導致工業化、城市化用地主要通過征地方式取得，是造成當前土地問題的重要原因。我國今后10年仍處于工業化、城市化快速發展期，如果完全采取成熟市場經濟體只有公益目的才允許實行征收土地的做法，恐怕難以求得各方利益平衡。臺灣地區將土地征收區分為“一般征收”和“政策性征收”的做法，可能更加可行。對于“興辦公益事業”的用地，采取一般征收，并以列舉法明示興辦公益事業的事項。對于“實施國家經濟政策需要”的公共利益用地，采取政策性征收，具體補償、土地分配和土地溢價處分借鑒臺灣地區區段征收的辦法。

第二，關于土地征收程序。

我國現行的《土地管理法》關于土地征收程序的規定主要是關于用地者如何向政府辦理審批手續，只是在征地補償安置方案確定后，才要求“有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。這種將被征地者表達意見和利益訴求后置的做法，使政府征地毫無約束，造成政府與農民對立。臺灣地區的征地前置程序的設計值得借鑒，即在進入實質性征地前，要求用地者的選址必須盡量避開耕地、先行與農民集體進行協議價購以及召開公聽會，聽取被征地農民集體的意見和利益訴求。另外，臺灣地區土地征收后續程序中設定撤銷權和收回權的制度，也值得借鑒。

第三，關于一般征收的補償。

現行《土地管理法》中采取農用地產值倍數卒h償辦法，廣受詬病。臺灣地區采取公告土地現值的辦法補償，盡管也因低于土地市價受到被征收土地所有權人的抵制和討價還價，但是，其法理和土地權利實現價值更為可取。此次《土地管理法》的修訂，如果繼續沿用農地產值倍數補償，將受社會輿論攻擊，也難以為被征地農民接受。如果完全按市場價值補償，除農民以外的利益相關方恐難以接受。建議采取公告土地現值進行補償的辦法。但要使這一補償辦法得以實施，還需要附加幾項制度安排：一是允許集體建設用地在符合規劃和用地管制下進入市場交易，由此形成的土地市場價格作為公告土地現值的參照。二是實行規定地價。三是成立地價評議委員會對區段地價和公告土地現值進行第三方評定。

第四，關于區段征收。

在臺灣地區的土地征收中，區段征收是對我們目前處理土地使用與權益補償中最有價值的制度。在沿海經濟發達地區、城市區域和農村社區建設中，如果繼續沿用現行的征地補償制度，不僅抬高建設成本，而且不利于原土地權利人利益保護。建議將“區段征收”明確寫入《土地管理法》的修改和《集體土地征收條例》中，明確實施區段征收的范圍、補償辦法、抵價地比例，政府區段征收后的用地范圍，剩余地土地出讓后的收入用途。