近年來，某些地方政府為保GDP高速增長，大力支持房地產(chǎn)行業(yè)，一旦房地產(chǎn)開發(fā)商相中某城市地段，地方政府往往會以社會公共利益為名，征收該地段的房屋等地上不動產(chǎn)，一則可改變城市面貌，改善居民生活環(huán)境，二則可收回土地使用權再高價出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，增加當?shù)刎斦杖搿５诉^程必將伴隨著諸多被征收戶對于補償?shù)牟粷M，勢必造成大量的訴訟或信訪等事件。因此如何認定征收過程中公共利益，進而平衡其與私權的關系是目前急需解決的重要問題。

“尊重和保障人權”、“保護公民合法私人財產(chǎn)”在2004年寫入憲法，從國家根本大法的高度強調了對作為私權的公民財產(chǎn)權、公民人身權的法律保護，隨后帶動了一系列以保護私權為目的法律、法規(guī)的通過。可以說，中國法治的發(fā)展已經(jīng)為個人私權的保護建立了一個比較嚴密的法律保障體系，與我們前述的各個歷史時期相比，極大的擴大了私權在法制體系上的空間。而公共利益掌握在公權力執(zhí)行者手中是對私權進行限制的一把利劍，正確界定公共利益是把握公權限制私權的關鍵。我國《憲法》第10條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。第13條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。《民法通則》第7條規(guī)定“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經(jīng)濟”。《土地管理法》第2條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條規(guī)定“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償”。我國的法律、法規(guī)很多都做出了上述這樣的規(guī)定，從法律規(guī)定的形式上來看，只有公共利益是限制公民個人權利、或者是讓公民將自己的權利予以讓渡的原因。

然而，在現(xiàn)實生活中私權的生存空間卻并不樂觀，因為無論民法中對私權的規(guī)定多么詳盡完備，當面臨公權力時，私權總是那么得脆弱。《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布前，房地產(chǎn)開發(fā)商在政府的授意或默許下野蠻拆遷，該條例頒布后，政府走向前臺，以公共利益為名大肆征收房地產(chǎn)開發(fā)商欲開發(fā)地段的的房屋，被征收戶的合法私人財產(chǎn)權利遭到不應有的侵害，現(xiàn)階段如何切實保護公民合法的私人財產(chǎn)權利?公權力在何種情況和程序下，才有理由介入到私權當中?

《世界人權宣言》第29條第(2)款的規(guī)定描述了關于公權與私權的普遍的一般性的關系：“每個人的權利和自由的行使，只受法律確定的限制，這種限制的目的只是為了保證對其他人的權利和自由應有的承認和尊重，以及滿足在一個民主社會中對道德、公共秩序和一般福利的正當要求。”該條規(guī)定明確了私權受限制的范圍——公共利益。政府行使公權力進行公共管理其所追求的最終的價值是為了保護個人的權利。每個人對生命、安全、自由，財產(chǎn)權、隱私權等自然權利都享有充分的自主和被尊重的權利，政府公權力擔負著通過法律和制度保護這些權利的職責。這些私權享有不言自明的和假定的不可侵犯性，只有在特定的情況下，并通過有限的手段，才能使個人權利服從于重要的社會利益，即公共利益。可是，公共利益并不具備超越個人權利的絕對優(yōu)先性，公共利益雖然客觀存在，也是我們每個人所必需的，但是其在價值上并不天然的優(yōu)先于個人權利，不能以促進公共利益為目的而無限制的侵犯私權利。所以，政府在決定是否犧牲個人權利來保障公共利益的實現(xiàn)時，首先必須要衡量兩者的大小，然后才能做出選擇，而不應該總是先入為主的認為公共利益一定高于個人權利且具有絕對的優(yōu)先性。在這樣的視角下，重新審視我們提到的房屋征收中被征收戶的財產(chǎn)權，也都應是公共權力應該保障的公共利益的終極目的，而不必然是侵害的對象!況且，我國現(xiàn)行的法律還沒有對何為公共利益做出明確的規(guī)定。

《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然不能從法律層面上界定公共利益，但第八條通過列舉的方式指出“確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”的六個方面的公共利益，分別是(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。但是公共利益無論以何種形式表現(xiàn)，其最終的關懷也應該是保障公民個人的自由和權利，為社會中每一個不特定的個人都能享有的利益。若政府征收一塊地是為了建設公園、地鐵等市政設施，每個人都有享有該市政設施帶來的利益的可能性，此即公共利益;但是如果政府將這塊地的土地使用權出讓給了房地產(chǎn)開發(fā)商，由開發(fā)商以盈利為目的開發(fā)寫字樓、商品房進行商業(yè)性的開發(fā)經(jīng)營，此即非公共利益。但如何處理這一問題，我們認為應當從以下兩方面著手：

一要重視正當程序。為了防止公權力機構借口“公共利益”肆意侵入到私權的領域，唯一的途徑就是通過制定相關法律界定什么是公共利益，使政府在實施相應行政行為時，納入到程序化軌道上來衡量公共利益與個人權利的得失，這不僅符合法治的精神，也是確保個人權利生存空間不被破壞的最后一道防線。也只有經(jīng)過正當?shù)姆沙绦?如行政聽證制度)，才可以達到擴大公眾參與的范圍，使公共利益的判定過程公開透明，使行政相對人在知情權被充分保障的情況下，做出民主的決策，減少誤解。公共利益不是自由裁量，也只有通過法律程序，才可以論證清楚為什么個人的自由、財產(chǎn)為了公共利益被限制，且這種限制與公共利益之間形成的是合理關系。行政相對人通過參與程序，與政府決策者一同論證清楚這種限制是不是為了實現(xiàn)這一公共利益所必需且唯一的選擇。才能理解“政府公權力侵犯了公民個人的某種權利，是為了服務于一項令人信服的公共利益”

二要完善救濟制度。法律除應當明確什么情況下公權力可以介入到私權領域，以及以何種理由介入到私權的領域外，還應當建立完備的私權被侵犯的救濟制度。對于政府因公共利益的需要進行的征收、征用，法律應該明確政府在征收、征用中應當承擔的法律責任及個人權利被侵犯的救濟制度，只有對私權利的救濟手段做出了明確規(guī)定，才可避免私權受到侵犯的時候，法律規(guī)定不會變?yōu)橐患埧瘴模拍軌蚴沟盟綑嗬谋Ｕ下涞綄嵦帯τ谝蛏虡I(yè)利益的房地產(chǎn)開發(fā)，政府公權力應當作為公正的中立者保護雙方的合法權益，特別是對房地產(chǎn)商的商品房開發(fā)行為進行監(jiān)督并給予有效規(guī)制，而不應是使公權力站在開發(fā)商的一端，使開發(fā)商與個人利益的天平更加失衡。

綜上，一方面，應依法界定“公共利益”并明確“公共利益”執(zhí)行的程序和機制，以法律和制度來規(guī)范公權力的行使，加強對公權力運作的監(jiān)督機制，完善對私權的救濟制度，防止公權力對私權的恣意侵犯;另一方面，法治的建設需要政府機關帶頭尊法守法，尊重和保護私權，才能實現(xiàn)社會公益與個人私權的相對平衡。

(作者單位：山東省菏澤市中級人民法院)