近年來(lái)，某些地方政府為保GDP高速增長(zhǎng)，大力支持房地產(chǎn)行業(yè)，一旦房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商相中某城市地段，地方政府往往會(huì)以社會(huì)公共利益為名，征收該地段的房屋等地上不動(dòng)產(chǎn)，一則可改變城市面貌，改善居民生活環(huán)境，二則可收回土地使用權(quán)再高價(jià)出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入。但此過(guò)程必將伴隨著諸多被征收戶對(duì)于補(bǔ)償?shù)牟粷M，勢(shì)必造成大量的訴訟或信訪等事件。因此如何認(rèn)定征收過(guò)程中公共利益，進(jìn)而平衡其與私權(quán)的關(guān)系是目前急需解決的重要問(wèn)題。

“尊重和保障人權(quán)”、“保護(hù)公民合法私人財(cái)產(chǎn)”在2004年寫入憲法，從國(guó)家根本大法的高度強(qiáng)調(diào)了對(duì)作為私權(quán)的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、公民人身權(quán)的法律保護(hù)，隨后帶動(dòng)了一系列以保護(hù)私權(quán)為目的法律、法規(guī)的通過(guò)。可以說(shuō)，中國(guó)法治的發(fā)展已經(jīng)為個(gè)人私權(quán)的保護(hù)建立了一個(gè)比較嚴(yán)密的法律保障體系，與我們前述的各個(gè)歷史時(shí)期相比，極大的擴(kuò)大了私權(quán)在法制體系上的空間。而公共利益掌握在公權(quán)力執(zhí)行者手中是對(duì)私權(quán)進(jìn)行限制的一把利劍，正確界定公共利益是把握公權(quán)限制私權(quán)的關(guān)鍵。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。第13條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《民法通則》第7條規(guī)定“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)”。《土地管理法》第2條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條規(guī)定“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。我國(guó)的法律、法規(guī)很多都做出了上述這樣的規(guī)定，從法律規(guī)定的形式上來(lái)看，只有公共利益是限制公民個(gè)人權(quán)利、或者是讓公民將自己的權(quán)利予以讓渡的原因。

然而，在現(xiàn)實(shí)生活中私權(quán)的生存空間卻并不樂(lè)觀，因?yàn)闊o(wú)論民法中對(duì)私權(quán)的規(guī)定多么詳盡完備，當(dāng)面臨公權(quán)力時(shí)，私權(quán)總是那么得脆弱。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布前，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在政府的授意或默許下野蠻拆遷，該條例頒布后，政府走向前臺(tái)，以公共利益為名大肆征收房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商欲開(kāi)發(fā)地段的的房屋，被征收戶的合法私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭到不應(yīng)有的侵害，現(xiàn)階段如何切實(shí)保護(hù)公民合法的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利?公權(quán)力在何種情況和程序下，才有理由介入到私權(quán)當(dāng)中?

《世界人權(quán)宣言》第29條第(2)款的規(guī)定描述了關(guān)于公權(quán)與私權(quán)的普遍的一般性的關(guān)系：“每個(gè)人的權(quán)利和自由的行使，只受法律確定的限制，這種限制的目的只是為了保證對(duì)其他人的權(quán)利和自由應(yīng)有的承認(rèn)和尊重，以及滿足在一個(gè)民主社會(huì)中對(duì)道德、公共秩序和一般福利的正當(dāng)要求。”該條規(guī)定明確了私權(quán)受限制的范圍——公共利益。政府行使公權(quán)力進(jìn)行公共管理其所追求的最終的價(jià)值是為了保護(hù)個(gè)人的權(quán)利。每個(gè)人對(duì)生命、安全、自由，財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等自然權(quán)利都享有充分的自主和被尊重的權(quán)利，政府公權(quán)力擔(dān)負(fù)著通過(guò)法律和制度保護(hù)這些權(quán)利的職責(zé)。這些私權(quán)享有不言自明的和假定的不可侵犯性，只有在特定的情況下，并通過(guò)有限的手段，才能使個(gè)人權(quán)利服從于重要的社會(huì)利益，即公共利益。可是，公共利益并不具備超越個(gè)人權(quán)利的絕對(duì)優(yōu)先性，公共利益雖然客觀存在，也是我們每個(gè)人所必需的，但是其在價(jià)值上并不天然的優(yōu)先于個(gè)人權(quán)利，不能以促進(jìn)公共利益為目的而無(wú)限制的侵犯私權(quán)利。所以，政府在決定是否犧牲個(gè)人權(quán)利來(lái)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)時(shí)，首先必須要衡量?jī)烧叩拇笮。缓蟛拍茏龀鲞x擇，而不應(yīng)該總是先入為主的認(rèn)為公共利益一定高于個(gè)人權(quán)利且具有絕對(duì)的優(yōu)先性。在這樣的視角下，重新審視我們提到的房屋征收中被征收戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也都應(yīng)是公共權(quán)力應(yīng)該保障的公共利益的終極目的，而不必然是侵害的對(duì)象!況且，我國(guó)現(xiàn)行的法律還沒(méi)有對(duì)何為公共利益做出明確的規(guī)定。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖然不能從法律層面上界定公共利益，但第八條通過(guò)列舉的方式指出“確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定”的六個(gè)方面的公共利益，分別是(一)國(guó)防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。但是公共利益無(wú)論以何種形式表現(xiàn)，其最終的關(guān)懷也應(yīng)該是保障公民個(gè)人的自由和權(quán)利，為社會(huì)中每一個(gè)不特定的個(gè)人都能享有的利益。若政府征收一塊地是為了建設(shè)公園、地鐵等市政設(shè)施，每個(gè)人都有享有該市政設(shè)施帶來(lái)的利益的可能性，此即公共利益;但是如果政府將這塊地的土地使用權(quán)出讓給了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商以盈利為目的開(kāi)發(fā)寫字樓、商品房進(jìn)行商業(yè)性的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，此即非公共利益。但如何處理這一問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下兩方面著手：

一要重視正當(dāng)程序。為了防止公權(quán)力機(jī)構(gòu)借口“公共利益”肆意侵入到私權(quán)的領(lǐng)域，唯一的途徑就是通過(guò)制定相關(guān)法律界定什么是公共利益，使政府在實(shí)施相應(yīng)行政行為時(shí)，納入到程序化軌道上來(lái)衡量公共利益與個(gè)人權(quán)利的得失，這不僅符合法治的精神，也是確保個(gè)人權(quán)利生存空間不被破壞的最后一道防線。也只有經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦?如行政聽(tīng)證制度)，才可以達(dá)到擴(kuò)大公眾參與的范圍，使公共利益的判定過(guò)程公開(kāi)透明，使行政相對(duì)人在知情權(quán)被充分保障的情況下，做出民主的決策，減少誤解。公共利益不是自由裁量，也只有通過(guò)法律程序，才可以論證清楚為什么個(gè)人的自由、財(cái)產(chǎn)為了公共利益被限制，且這種限制與公共利益之間形成的是合理關(guān)系。行政相對(duì)人通過(guò)參與程序，與政府決策者一同論證清楚這種限制是不是為了實(shí)現(xiàn)這一公共利益所必需且唯一的選擇。才能理解“政府公權(quán)力侵犯了公民個(gè)人的某種權(quán)利，是為了服務(wù)于一項(xiàng)令人信服的公共利益”

二要完善救濟(jì)制度。法律除應(yīng)當(dāng)明確什么情況下公權(quán)力可以介入到私權(quán)領(lǐng)域，以及以何種理由介入到私權(quán)的領(lǐng)域外，還應(yīng)當(dāng)建立完備的私權(quán)被侵犯的救濟(jì)制度。對(duì)于政府因公共利益的需要進(jìn)行的征收、征用，法律應(yīng)該明確政府在征收、征用中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任及個(gè)人權(quán)利被侵犯的救濟(jì)制度，只有對(duì)私權(quán)利的救濟(jì)手段做出了明確規(guī)定，才可避免私權(quán)受到侵犯的時(shí)候，法律規(guī)定不會(huì)變?yōu)橐患埧瘴模拍軌蚴沟盟綑?quán)利的保障落到實(shí)處。對(duì)于因商業(yè)利益的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，政府公權(quán)力應(yīng)當(dāng)作為公正的中立者保護(hù)雙方的合法權(quán)益，特別是對(duì)房地產(chǎn)商的商品房開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)督并給予有效規(guī)制，而不應(yīng)是使公權(quán)力站在開(kāi)發(fā)商的一端，使開(kāi)發(fā)商與個(gè)人利益的天平更加失衡。

綜上，一方面，應(yīng)依法界定“公共利益”并明確“公共利益”執(zhí)行的程序和機(jī)制，以法律和制度來(lái)規(guī)范公權(quán)力的行使，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制，完善對(duì)私權(quán)的救濟(jì)制度，防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)的恣意侵犯;另一方面，法治的建設(shè)需要政府機(jī)關(guān)帶頭尊法守法，尊重和保護(hù)私權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益與個(gè)人私權(quán)的相對(duì)平衡。

(作者單位：山東省菏澤市中級(jí)人民法院)