一、尋租問題

與招標拍賣出讓方式相比，協議出讓方式的成本較低，但是由于其運作過程脫離了市場，實際上只有少數開發商能夠有機會與出讓方進行協商，而且，這種協商通常是在“暗箱”條件下進行的。很多不具有相關信息的開發商被排斥在競爭之外。競爭性和公開性的缺乏會造成土地出讓價格低于土地的市場價格，這兩種價格的差額就形成了經濟學上所謂的“租”。從追求自身利益最大化的開發商來看，在獲得土地使用權所支付的行政價格之外再支付一筆小于這個租金的價格來獲取超額利潤是十分劃算的。而在某些掌握土地出讓權的官員看來，奉公守法所得到的利益與從開發商那里拿到的額外的租金相比是微不足道的。努力維護土地使用權出讓價格，保護國家利益反倒成了非常不明智的舉動。相反，努力壓低價格以爭取更多的租金對他們來講具有相當大的激勵。巨大的經濟利益使貪官和開發商相互勾結，瓜分國有土地收益。

從城市土地出讓市場的情況來看，尋租行為主要有三種方式：(1)地方政府的尋租，地方政府追求地方經濟利益，當國家和地方利益發生沖突，必然會竭力維護地方的利益，如土地出讓金是各級政府的重要財源，一方面地方政府將過多的公共設施成本攤人地價;另一方面又為照顧地方企業，吸引外資大搞優惠批租土地，致使國家財富大量流失，地方政府可以利用土地出讓金的實際支配權與國家尋租。(2)政府各部門間的尋租活動，土地的批租使土地資源形成了潛在巨大的收益，因此越權批地、多頭批地，隨意變革土地用途性質的現象屢禁不止，并且形式和手段也日益多樣化。(3)開發公司和政府的尋租，由于巨大的利益和缺乏有效的約束機制，權錢交易屢屢發生。某些政府官員在出讓土地時，憑借自己的權力以損失國家利益為代價牟取高額回報。而開發公司通過行賄，也可以以低價獲得“關系地”和“人情地”，等等。

尋租給社會帶來的損失是顯而易見的。首先，尋租是一種非生產性的活動，會造成社會福利損失。超額利潤吸引著大量的開發商進入市場，開發商之間會產生競爭。由于最終的獲勝者只有一家，大量的社會財富在競爭中作為開發商的“公關”費用被官員消費掉了，產生了巨大的資源浪費。其次，尋租現象的蔓延擾亂了正常的市場秩序。通過正常渠道參與土地使用權競爭的開發商在尋租的過程中面臨非常嚴酷的選擇：要么同流合污，要么被擠出市場。市場秩序的擾亂給我國土地使用權出讓制度帶來了重大的沖擊。再其次，尋租現象扭曲了資源配置。官員為了獲得租金，爭先恐后地將土地出讓。這將嚴重危害我國的農業生產和糧食安全。低廉的土地行政價格使價格杠桿在土地出讓過程中失效，使得資源配置扭曲，脫離了社會的合意水平，造成福利損失。最后，從政治角度上看，尋租現象損害了土地出讓的法律基礎，降低了群眾對政府的信任程度，損害了國家、人民的經濟利益，不利于社會的可持續健康發展。

二、土地收益流失

除了尋租現象造成的國家利益受損外，各地方政府為吸引投資，競相壓價，廉價出讓土地使用權，也造成了國家土地收益大幅減少。在2001年底召開的中國地價高級論壇上，全國人大環境資源委員會委員王*進稱：“有專家估計，每年國有土地資產流失約100億元。我認為這個數字是非常保守的，粗算一下，流失的數字應該是幾百億元至幾千億元。”

事實上，在綜合投資環境比較好的地區，存在大量開發商競爭的情況下，政府不必壓價出讓土地使用權。而在不具備開發條件，或者存在大量地方政府為爭奪少數開發商而進行競爭的情況下，依靠壓價來招攬開發商投資是一種比較便利的手段，與低價格相配套的往往是一系列的政策優惠。這種降價出讓并不是價格在市場中起到了調節作用，而是由政府的效用函數和土地出讓本身追求的效用函數不一致造成的。土地出讓由于尋租現象的蔓延成了政府斂財的手段，吸引投資的數額成了考核官員政績的重要指標，這使得大量開發條件不好，甚至不具備開發條件的土地參與競爭，人為造成用地的買方市場。擾亂了土地市場秩序，致使國有、集體土地資產嚴重流失，危害農業發展和糧食安全，破壞自然環境和生態平衡。