公益訴訟起源于古羅馬。羅馬法將其規(guī)定為“為了保護社會公共利益提起的訴訟，在法律沒有特別限制的情況下，允許市民以個人身份提起的訴訟”。我國近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，出現(xiàn)了許多因污染環(huán)境、損害消費者權(quán)益等嚴重損害公共利益的行為。公益訴訟在這種社會背景下得以“正名”，但新《民事訴訟法》的施行并未達到預期效果。究其背后的原因，主要有以下兩方面：一方面侵犯社會公共利益的行為花樣翻新，另一方面公益訴訟卻面臨受理難、勝訴難的窘境。只有完善起訴主體、受案范圍的相應(yīng)制度，公益訴訟的制度價值才能充分發(fā)揮。

一、公益訴訟概述

(一)公益訴訟的三種理解

公益訴訟可以從字面含義、訴訟法理和民權(quán)運動三個層面理解。首先，從字面上來看，“公益訴訟=公共利益十訴訟”，即將含有“公共利益”內(nèi)容的訴訟為公益訴訟。其次是訴訟法上的公益訴訟。公益訴訟是客觀訴訟的一種，原告起訴并非由于自己的權(quán)利受到某種直接的侵害，而是維護客觀的法律秩序或抽象的公共利益。第三種理解是民事權(quán)益意義上的公益訴訟。具體指：在現(xiàn)行法律框架下.通過對個案的受理、審理和裁判，引起社會對侵犯公共利益現(xiàn)象的關(guān)注，期待司法對弱勢群體權(quán)益加以保護，并以此促進相關(guān)法律和政策的改進和完善。

上述三種理解，各有側(cè)重。第一種是對公益訴訟作了廣義上的理解，強調(diào)從字面含義上盡可能拓寬公益訴訟的外延。第三種則強調(diào)一個社會的法律制度對保護弱勢群體合法權(quán)益的傾斜，個案彰顯的公平正義通過公益訴訟得以擴張。第二種突破了傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，摒棄了直接利害關(guān)系說，從而肯定了原告為社會公共利益可以獲得訴的資格，這正是公益訴訟的精髓所在，故本文采納訴訟法層面上對公益訴訟的理解。但第一種理解也值得借鑒，根據(jù)公共利益的含義來界定公益訴訟有助于明確受案范圍。

(二)公共利益的界定與公益訴訟的概念

1.國內(nèi)外公共利益的不同立法模式

關(guān)于社會公共利益的含義，國內(nèi)外主要有概括式立法和列舉式立法兩種：

概括式立法的多數(shù)人認為是“公共利益”的事物不一定就是“公共利益”，但從另一個角度來看，多數(shù)人認為是“公共利益”的事物在一般情況下就應(yīng)當被確認為“公共利益”。他們將公共利益視為民眾切身利益的具體或抽象的集合，主張由代議機關(guān)通過法律條文的形式對公共利益予以界定。英美法系大都直接表述為“公共政策”。我國的《物權(quán)法》也對公共利益作了抽象界定，其第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”

列舉式立法的多數(shù)人認為，“公共利益”是一個使用極為廣泛的法律概念，排除不具有操作性的憲法性文件和宣言式條款，其余大量規(guī)范性文件中所涉及的“公共利益”一詞理應(yīng)得到有效界定，立法可以通過正反向列舉盡可能接近公共利益的本真。《日本土地征用法》第3條列舉了35大項共49種可以予以征用的具有公共利益性質(zhì)的事業(yè)，堪稱典范。

2.本文的觀點

筆者認為就公共利益的立法模式而言，即使無法通過立法窮盡所有情況，也應(yīng)盡量采取列舉式立法輔之以兜底條款的模式，而不宜采取純粹的概括式立法。具體而言公共利益有兩個普適性的解釋標準。一是公共利益原則上指向多數(shù)人的利益，包括多數(shù)人利益的簡單疊加和抽象疊加。二是利益源于弱勢群體基本權(quán)利的特定情況下，個人利益可以是公共利益。

由以上兩個標準便能解釋公共利益包含的三個層次，一為國家利益，這部分是公共利益的核心，如國有資產(chǎn);二為不特定多數(shù)人的利益，是公共利益常態(tài)化的存在形式，如廣大消費者、環(huán)境污染受害人的利益、因壟斷經(jīng)營受損者的利益;三為須特殊保護人群的利益。它是公共利益的特殊存在形式，是社會均衡、可持續(xù)發(fā)展的必要保證，如老年人、兒童、婦女、殘疾人的利益。

綜上，在公共利益界定得以明晰的基礎(chǔ)上，公益訴訟的內(nèi)涵可歸結(jié)為：特定的國家機關(guān)、社會團體、相關(guān)公民依法針對侵犯社會公共利益的民事、行政違法行為向法院提起訴訟，由法院通過司法程序追究違法行為并保護公共利益的法律制度。

(三)公益訴訟的特征

公益訴訟的主要特征如下：

一是訴訟目的在于維護社會公共利益，維護法律的尊嚴及社會的公正。二是對起訴的當事人的要求不同。不要求公益訴訟的提起者與所要解決的糾紛具有法律上的直接利害關(guān)系。三是損害的范圍不同。公益訴訟糾紛主要涉及環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，這些行為所造成的損害往往具有廣泛性、嚴重性和長期性，甚至具有潛在性、不可彌補性。四是判決的效力具有擴張性。判決不僅對直接參加訴訟的當事人產(chǎn)生效力，還對權(quán)益受到損害但未參加訴訟的不特定人產(chǎn)生效力。通過判決的效力擴張，使所有現(xiàn)實和潛在的受害者利益都得到保護。

(四)公益訴訟的法理基礎(chǔ)

1.公益訴訟與人民主權(quán)說

自然法思想的基礎(chǔ)是天賦人權(quán)，人人生而平等。西方近代啟蒙運動思想家們提出國家存在的合法依據(jù)便是人民主權(quán)，原本并沒有超越個人的權(quán)威，國家的權(quán)力源于國民權(quán)力的讓渡。國家的使命是用好被讓渡的權(quán)力進而維護人民的利益。

國家的權(quán)力由政府行使，政府只有在授權(quán)范圍內(nèi)履職才能達到社會治理和公益維護的目標，既不能不作為也不能亂作為。有權(quán)力就要有監(jiān)督和制約，所以最好的辦法就是用制度和法律規(guī)范行政權(quán)力，并且賦予公民監(jiān)督權(quán)，及時揭發(fā)舉報政府的不正當行政行為。從這個層面上看，行政公益訴訟和法治政府建設(shè)聯(lián)系緊密。

我國憲法第二條規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。據(jù)此，公民對政府的不正當行政行為和損害社會公共利益的行為，即便沒有直接的利害關(guān)系也可以主動監(jiān)督，積極舉報，請求司法救濟，充分體現(xiàn)了公益訴訟的意旨。

2.公益訴訟與訴訟信托理論

訴訟信托理論是解釋公益訴訟原告資格擴張的理論依據(jù)。

訴訟信托以公共信托理論為基礎(chǔ)，是指當全體國民交給國家信托管理的財產(chǎn)受到侵害時，國家就有義務(wù)保護信托的財產(chǎn)不受損害，于是，國民將自己的一部分訴權(quán)也托付給國家。但國家不可能自己親自出庭起訴、應(yīng)訴，于是又將訴權(quán)分配給檢察機關(guān)或其他組織，由這些機關(guān)或組織代為起訴。該理論建立在專門維護公眾利益的團體和這一團體有其自身的法益兩個基礎(chǔ)上。被信托利益是一種公益，經(jīng)專門法律規(guī)定，尋求司法保護的訴訟請求權(quán)由特定社會團體行使。特定公益團體在公益權(quán)受害時起訴，其成員可直接引用判決對有關(guān)的侵權(quán)人主張利益。如果這些國家機關(guān)沒有依職權(quán)向法院起訴，任何一個社會組織或公民個人均可依公共信托的理論向法院提起訴訟，以保護信托的財產(chǎn)。

二、公益訴訟的理論解讀

(一)公益訴訟的啟動模式與原告資格

民事、行政訴訟制度的啟動普遍遵循著“不告不理”原則。縱觀國外的立法模式，各國對公益訴訟原告的主體資格所做的規(guī)定不盡相同。一般來看，公益訴訟的啟動方式可以歸納為一元啟動式和多元啟動式。

一元啟動模式，是指只有國家(由特定的國家機關(guān)作為代表)才能作為訴訟主體，一般是該國的檢察機關(guān)大陸法系國家如德國、日本均規(guī)定了檢察機關(guān)可以代表國家，對危害公眾利益、妨害公序良俗的行為提起訴訟。多元啟動模式，兩個或兩個以上主體均可單獨提起公益訴訟，即除國家機關(guān)以外，其他非國家機關(guān)也可以提起公益訴訟。除國家以外，其他可以提起訴訟的主體還有社會團體、公民、相關(guān)人并由此形成相應(yīng)的訴訟。英美法系國家多為此模式。

就我國而言，民訴法已經(jīng)確認了法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織的主體資格，因此選擇多元啟動模式已然具備法律依據(jù)。我們可以借鑒英美法系多元啟動模式的成功經(jīng)驗，并且結(jié)合我國公民法律素養(yǎng)普遍不高、公益訴訟制度不夠成熟的實際情況，構(gòu)建一種多元啟動模式、多重起訴主體、事前預防式與事后補償式并存、可由公民直接起訴的公益訴訟模式。這種模式的最大優(yōu)勢在于公益訴訟類型不同,對起訴主體的要求也就不同。在行政公益訴訟中,任何人可作為原告訴國家機關(guān)。在民事公益訴訟中,原告可以是直接受到違法行為侵害的社會組織和個人,也可以是沒有直接受到違法行為侵害的任何組織和個人,這就揚棄了過去民事訴訟、行政訴訟中的直接利害關(guān)系原則。傳統(tǒng)的訴訟理論是以損害的發(fā)生為訴訟的基本前提，傳統(tǒng)的民事、行政、刑事訴訟的功能在于彌補、恢復、懲戒。但現(xiàn)代公益訴訟產(chǎn)生的社會背景及呈現(xiàn)的特征，表明了傳統(tǒng)的訴訟模式已無法適應(yīng)現(xiàn)實的需要。為了適應(yīng)這種需要，公益訴訟的提起時機便出現(xiàn)相應(yīng)的變化。事前預防式訴訟是指原告不僅可以對已經(jīng)發(fā)生的違法行為提起訴訟，而且可以對將來可能發(fā)生的違法行為提起訴訟。該模式是一個完整的有機體，通過主體多元、時間靈活的途徑保證對社會公共利益的司法救濟。

(二)輔助性原則與起訴主體的順序

民訴法修改后，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”可以向人民法院提起關(guān)于損害公共利益的訴訟。就目前的法律規(guī)定和司法實踐而言，這些訴訟主體主要應(yīng)包括行政機關(guān)、檢察機關(guān)和社會團體。這就不可避免地產(chǎn)生了一個問題：立法尚未明文規(guī)定這些主體行使訴權(quán)的先后順序，各主體會不會重復起訴或相互推諉呢?為了細化各起訴主體的分工，規(guī)范訴權(quán)行使的有效性和條件性，我們有必要依據(jù)一定的標準探索出一套訴權(quán)行使順序的方案。輔助性原則的思想精髓是在特定公眾和組織無法自主完成某種目標時，高一層級的組織應(yīng)介入但僅限于出于保護他們的目的，并且高一層級社會團體或者政治組織只能處理低層級的社會團體或者政治組織無法獨立處理事務(wù)。公益訴訟是一種需要公民、社會組織、國家共同參與而維護社會公共利益的制度，其制度價值需要借助輔助性原則來實現(xiàn)。綜上，按照輔助性原則，以下順序提起公益訴訟的方法是可取的。

第一位提起公益訴訟的主體：社會團體

按照輔助原則的理念，個人能解決的問題就應(yīng)由個人來解決而不應(yīng)交由社會或者國家來解決。同理，社會能夠解決的問題就應(yīng)由社會來解決而不應(yīng)由國家和國際組織來處理。行政機關(guān)通過依法行使行政權(quán)來履行公共服務(wù)職責。行政權(quán)與司法權(quán)比較具有強制性和高效性的特點，因此行政機關(guān)的執(zhí)法行為比提起公益訴訟更為便捷。與此同時，社會團體通過公益訴訟形式維護社會公共利益，大大降低了政府行政管理的成本。當下，新民事訴訟法正式確立了公益訴訟制度，但我國公民提起公益訴訟的途徑仍然曲折。因此社會團體作為公共利益的直接感知者，成為第一位的訴訟主體無可厚非。

第二位提起公益訴訟的主體：行政機關(guān)

新民事訴訟法第五十五條中的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”主要應(yīng)該包括檢察機關(guān)和行政機關(guān)。這是行政機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟的法律依據(jù)，同時依據(jù)輔助原則，行政機關(guān)應(yīng)成為第二位的提起公益訴訟的主體。韓-波教授曾指出《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》是目前行政機關(guān)能提起公益訴訟的唯一直接明確的法律依據(jù)。行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門是唯一有權(quán)機關(guān)，由此可見行政機關(guān)提起公益訴訟還有待于立法完善。

第三位的提起公益訴訟的主體：檢察機關(guān)

檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督職能，賦予其提起公益訴訟的權(quán)利，不僅可以充分調(diào)動其他主體的積極性又可以避免公益訴訟最終因其他主體的消極不作為無法啟動。檢察機關(guān)提起公益訴訟是行使其事前監(jiān)督的權(quán)力，應(yīng)該先由相應(yīng)的行政機關(guān)行使職權(quán)再由檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，這是符合輔助原則要求的。因此，檢察機關(guān)作為第三位的提起公益訴訟的主體具有合理性。

三、我國公益訴訟的立法沿革與存在的問題

(一)舊《民事訴訟法》時期公益訴訟的立法概況和發(fā)展特點

1.舊《民事訴訟法》時期公益訴訟的立法概況

1989年頒布施行的《海洋保護法》第九十條:對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。同年頒布施行的《環(huán)境保護法》第六條：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”第七條：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”1993年頒布施行的《消費者權(quán)益保護法》第三十二條規(guī)定消費者協(xié)會具有就損害消費者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟的職能。

舊民事訴訟法中沒有對公益訴訟作出規(guī)定，但實踐中中央政府和地方政府出臺了環(huán)境公益訴訟的政策法規(guī)，例如國發(fā)(2005)39號《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》指出“發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為。此外，2010年最高人民法院制定了保障和促進加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的司法文件，明確提出支持環(huán)境公益訴訟。

2.舊《民事訴訟法》時期公益訴訟的發(fā)展特點

舊《民事訴訟法》時代涵括“一切單位和個人”的提起主體。該時期環(huán)境民事公益訴訟主體在制度層面的探索極為廣泛，各地先后出臺了辦理環(huán)境公益訴訟的文件，公民或個人，法人及其他組織的環(huán)境民事公益訴訟的原告資格在制度上獲得了確認。例如，貴陽市中級人民法院、清鎮(zhèn)市人民法院《關(guān)于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》第四條就體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟適格原告的廣泛性。依據(jù)該條，公民、法人和其他組織都為適格原告。

舊《民事訴訟法》并未明確規(guī)定哪些案件可以納入公益訴訟的范圍，各地在司法實踐中的受案范圍可寬窄不盡一致，但確實觸及到極為寬泛的環(huán)境資源或其他損害社會公共利益的領(lǐng)域。其中環(huán)境公益訴訟發(fā)展得比較完善，中院和基層法院相繼成立了環(huán)保法庭，作為專門審理環(huán)境公益訴訟案件的審判庭，受理檢察機關(guān)和行政機關(guān)作為原告提起的公益訴訟。貴州、云南等地不但進行了探索性的地方環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)，而且法院在檢察、環(huán)保等機構(gòu)的支持配合下，謹慎且主動地開始受理“無直接利害關(guān)系”的各類原告提起的涉及環(huán)境資源或生態(tài)文明的公益訴訟。但也有不少法院以環(huán)保組織沒有起訴資格的名義拒絕立案，引起公眾不滿。

(二)新《民事訴訟法》時期公益訴訟的立法概況

1.新《民事訴訟法》時期公益訴訟的立法變化

2013年1月1日施行的《民事訴訟法》第五十五條：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2014年3月15日施行的《消費者權(quán)益保護法》第四十七條：對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;

(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理。

新民訴法正式確立了公益訴訟制度。新消法賦予了消協(xié)提起公益訴訟的權(quán)利，新環(huán)保法擴大了能夠提起公益訴訟的社會組織的范圍,更多的民間組織,甚至在地市級注冊的環(huán)保組織,都將具備起訴權(quán)。

2.新《民事訴訟法》第55條的多義解析

首先是關(guān)于民事公益訴訟受案范圍的解釋。法條的規(guī)定為“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”,對于該規(guī)定主要存在兩種不同的看法。“嚴格解釋說”表述為目前法律僅限于環(huán)境污染和侵害眾多消費者合法權(quán)益兩類案件，至于涉及其他案件可否進行公益訴訟，應(yīng)由法律或司法解釋予以明確。“寬松解釋說”列舉了兩種代表性行為，一是污染環(huán)境行為，包括亂排污水，污染海洋等行為;二是侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，包括制造銷售有毒食品、有安全隱患產(chǎn)品的行為，這些行為由有關(guān)機關(guān)、社會組織發(fā)起公益訴訟，追究相關(guān)肇事者的責任。

關(guān)于民事公益訴訟起訴主體的解釋。《民事訴訟法》對民事公益訴訟起訴主體的表述為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。對于究竟賦予了哪些主體以提起民事公益訴訟的資格，也存在著寬松迥異的兩種解釋。“嚴格解釋說”認為可以提起公益訴訟的機關(guān)，要有明確的法律依據(jù)，對可以提起公益訴訟的組織也應(yīng)作一定的條件限制。例如由特別法對設(shè)立時間、設(shè)立宗旨、組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)費情況等作一定限制，并要求經(jīng)過特定機關(guān)的專門許可。“寬松解釋說”表述為：與國家機關(guān)取得公益訴訟權(quán)需要法律明確規(guī)定不同，社會團體提起公益訴訟無須法律明確授權(quán)，只要損害公益的侵權(quán)行為與它的宗旨和目標有關(guān)，即可提起公益訴訟。從字面上理解2012年民事訴訟法第五十五條規(guī)定的“有關(guān)組織”顯然應(yīng)該包括各類與侵犯公益行為或者事件“有關(guān)”的組織。

3.新《民事訴訟法》第55條的寬松適用

考慮到公益訴訟的立法背景，結(jié)合文義解釋方法，嚴格限制公益訴訟的受案范圍顯然不妥。“嚴格解釋”僅能作為將“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”兩類案件納入民事公益訴訟受案范圍的理由，而不能成為將“其他損害社會公共利益的行為”排除于該條受案范圍之外的理由。我國《民事訴訟法》第55條規(guī)定的受案范圍，采取的是列舉加概括的立法技術(shù)。本條里的“等”字意味著此條所涵括的民事公益訴訟不局限于這兩種案件類型，侵犯不特定多數(shù)人公共利益的行為，對其他的侵害社會公共利益的行為則采取了抽象概括的表達方式。

嚴格解釋說認為民事公益訴訟的起訴主體不宜過寬有對立法者意圖的考慮。認為立法者傾向于從嚴控制公益訴訟原告，一是擔心原告資格過寬會導致濫訴;二是擔心起訴人能力不足導致敗訴，影響公益訴訟的效果和質(zhì)量，從而動搖人們對公益訴訟制度的信心;三是擔心一些組織或者個人起訴后不能善始善終，會導致一些公益訴訟案件不了了之。”但基于上述理由而對民事公益訴訟原告的適格主體予以限縮有以下不妥：其一，對“濫訴”、“起訴人能力不足導致敗訴，“起訴后不能善始善終”的擔心，或許只是一些人的想象而非我國公益訴訟領(lǐng)域的現(xiàn)實。其二，嚴格解釋起訴主體，不符合《民事訴訟法》第二條中規(guī)定的“制裁民事違法行為”的立法宗旨。其三，“嚴格解釋說”誤解了立法目的。

因此，司法者在公益訴訟領(lǐng)域采“寬松解釋”以促進我國公益訴訟的發(fā)展。

在我國目前的公益訴訟中，提起訴訟的目的更多地是維權(quán).即便是以自己的名義也是出于維護不特定多數(shù)人的權(quán)益。但是在當今大政府，小社會，弱司法的背景下，不僅公民沒有能力與政府機關(guān)和壟斷企業(yè)博弈，而且法院也沒有能力更不愿去影響。

具體而言，公益訴訟面臨著起訴難、立案卻不審理、調(diào)解為王的困境。法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴的情況不在少數(shù)，此種情況下，公共利益很難得到保護。“自然之友”、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會等訴**化工實業(yè)有限公司、14萬噸鉻渣致使珠江源頭南盤江水質(zhì)遭到污染案中，曲靖市中院于2011年lO月19日立案，但并未開庭審理。本案是法院首次受理由民間組織為原告的環(huán)境公益訴訟，是公益訴訟的歷史性突破，但司法機關(guān)立案卻不予審理，極大地損害了司法威信和尊嚴，孰不知給予立案卻不審理勢必會造成更大的社會不滿，而非緩和，失信于民的成本更高。在國家海洋局北海分局代表國家向渤海溢油事故責任方提起海洋生態(tài)損害索賠訴訟案中，最終的結(jié)果是，農(nóng)業(yè)部稱經(jīng)過行政調(diào)解，**公司出資10億元人民幣，用于解決河北、遼寧省部分區(qū)縣養(yǎng)殖生物和渤海天然漁業(yè)資源損害賠償和補償問題。相關(guān)案件暴露了我國法律不健全、監(jiān)管部門執(zhí)法不力和司法消極不作為的弊病。司法機關(guān)在調(diào)解為王的觀念下也永遠不可能實現(xiàn)公平正義。

(三)新《民事訴訟法》時期公益訴訟起訴主體的問題

近幾年來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，大量的侵害國家利益和社會公共利益的民事、行政違法行為不斷涌現(xiàn)出來，在這種法治背景下人們對公益訴訟充滿更多期待，然而司法實踐中，一方面是公共利益遭受侵害現(xiàn)實嚴峻，另一方面公益訴訟卻陷入了受理難、勝訴難的窘境。因為公益訴訟的失聲，導致渤海康菲溢油、松花江污染、地溝油、毒奶粉等公共危機難以遏制，違法者得以法律寬縱，受害者錯過司法救濟，一些惡性事件甚至因法律通道堵塞而演變成群體性事件。總之，立法的不完善、司法的不支持、訴訟對象過于強大等因素，共同造成了公益訴訟的中國式夾縫生存。具體而言主要存在如下問題：

1.缺乏起訴參與主體與排除公民個人的訴權(quán)

起訴主體缺位與公民個人被完全排斥在公益訴訟的主體之外。私益訴訟作為一種典型的私權(quán)救濟的方式，已經(jīng)被人們所廣為接受。當自己的合法權(quán)益受到損害之后，人們往往會運用法律的手段加以救濟。對于私益訴訟來說在我國已經(jīng)形成了較為普遍的救濟意識。然而當國家或者社會公眾利益受損時，絕大多數(shù)人本著“多一事不如少一事”的態(tài)度，況且公益訴訟自身存在耗時耗力的缺陷，就導致了絕大多數(shù)人對此避而遠之。訴訟的提起，要有提起訴訟的主體。基于社會普遍欠缺的公益訴訟的意識和公益訴訟自身在我國的不經(jīng)濟性，就使得缺乏起訴的參與主體。再者，新《民事訴訟法》第五十五條對提起公益訴訟的主體有嚴格的限制。對于公益訴訟的提起，社會普遍的參與意識不強再加之法律規(guī)定的不健全，使得公益訴訟在我國的發(fā)展情景不明朗。

2.“法律規(guī)定的機關(guān)”不夠明確，有嚴格設(shè)限的嫌疑

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定了可以提起公益訴訟的主體包括法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織。從字面上理解“法律規(guī)定的機關(guān)”一般應(yīng)該包括立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，但是由于司法機關(guān)在訴訟程序中的特殊地位，使得作為公益訴訟原告的有關(guān)機關(guān)僅限于檢察機關(guān)和行政機關(guān)。檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力的代表機關(guān)，依法提起公益訴訟責無旁貸。由于法律規(guī)定的不明確使得當下“法律規(guī)定的機關(guān)”在司法實踐中被狹義解釋，僅指現(xiàn)行法律直接、明確規(guī)定可以就某一領(lǐng)域提起公益訴訟的機關(guān)或組織。目前只有海洋環(huán)境保護法中明確規(guī)定，海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟，而檢察機關(guān)在法律中并沒有對其是否享有訴權(quán)有明確的規(guī)定。這種規(guī)定的不明確，是立法技術(shù)的不成熟。

3.“有關(guān)組織”的性質(zhì)界定不清

與“法律規(guī)定的機關(guān)”一樣，對“有關(guān)組織”的界定也不明確。有關(guān)組織從廣義上來講有社會團體、營利性組織、非法人組織。從現(xiàn)行立法來看，公益訴訟的啟動主體之一“有關(guān)組織”主要指社會團體和非法人組織，營利性組織則因其自身屬性并未被賦予同等責任。有關(guān)組織是否包含“非官方組織”,還是僅僅指的是官方的組織。新《環(huán)境保護法》第五十八條擴大了環(huán)境公益訴訟的主體，凡依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的社會組織，都能向人民法院提起訴訟。新《消費者權(quán)益保護法》第四十七條也專門規(guī)定中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，可以向人民法院提起公益訴訟。但是侵犯社會公共利益涉及的面比較光，除環(huán)保組織和消協(xié)外，其他社會組織并沒有獲得授權(quán)，這不利于最大限度地發(fā)揮社會組織在專業(yè)知識和應(yīng)訴能力方面的優(yōu)勢，不利于全方位多角度地維護社會公共利益。

4.原被告的訴訟能力失衡

公益訴訟之所以發(fā)展緩慢，一個最重要的原因就是原被告的訴訟能力的失衡。多數(shù)情況下，原告本以處于被侵權(quán)人的弱勢地位，在訴訟中會面臨諸多困境，如不熟悉訴訟流程、不具備專業(yè)的應(yīng)訴能力，又沒有充足資金購買高質(zhì)量的法律服務(wù)，難以負擔高昂的訴訟費用、鑒定費用，甚至會有意想不到的危險。然而被告作為大公司往往處于絕對的優(yōu)勢地位，對原告的取證不配合，雙方懸殊的實力對比致使公益訴訟勝訴難，嚴重打擊被侵權(quán)人訴訟維權(quán)的信心。

(四)受案范圍存在的問題

1.弱勢群體的合法權(quán)利未引起應(yīng)有的重視

雖然憲法已經(jīng)賦與公民諸多權(quán)利，但在有些涉及人數(shù)眾多的權(quán)利(如環(huán)境權(quán)、勞動權(quán)等)受到侵犯時卻得不到司法救濟，致使憲法權(quán)利僅停留在紙面上，民事公益訴訟制度可以有效解決這個問題。所以，那些涉及多數(shù)人的案件納入民事公益訴訟，給受害者提供及時救濟，是未來我國公民權(quán)利保護的發(fā)展方向。例如女性長期面臨的就業(yè)歧視問題，雖然《勞動法》和《勞動合同法》明文規(guī)定除不符合女性生理特點的工作崗位外，男女有平等的就業(yè)權(quán)，但不少用人單位依然以身試法，為了降低用人成本，規(guī)避企業(yè)的社會責任，招聘時不給女性同等條件的就業(yè)機會。然而弱勢的女性求職者大多忍氣吞聲，難以與強大的用人單位抗衡。除此之外，“老無所養(yǎng)”、“幼兒園”變“藥兒園”等問題不僅拷問著社會的良知，也威脅著國家的法治。國外已有將婦女、兒童、老人的合法權(quán)益納入公益訴訟范疇的成功先例，我國理應(yīng)加以吸收借鑒，拓寬公益訴訟的受案范圍。

2.法院的審查太過僵化，未發(fā)揮司法能動性，受理率偏低

進入新《民事訴訟法》時代，司法者大多自我設(shè)限，對公益訴訟的法律適用倒向“嚴格解釋說”，冒著不受理甚或涉嫌“有法不依”的嫌疑，采取了消極立場，表現(xiàn)出愈發(fā)依賴立法而非積極發(fā)揮司法能動作用的特征。民事公益訴訟陷入了沒有進一步的司法解釋或明確的法律配套規(guī)定，法官就可以拒絕受理在前《民事訴訟法》時代的司法實踐中已經(jīng)成功進行的由檢察機關(guān)、環(huán)保組織提起的公益訴訟。不少環(huán)保組織、公益律師和維權(quán)公民都試圖啟動公益訴訟，卻大多陷入“社團難受理，個人多敗訴”的困境。細品法律條文不難發(fā)現(xiàn)，公益訴訟的法律之門雖然已經(jīng)打開，但僅僅開了一道門縫，對于訴訟范圍、訴訟主體等涉及公益訴訟的關(guān)鍵問題，過于簡略的法條不僅語焉不詳，還設(shè)置了重重門檻。

四、完善我國公益訴訟制度的建議

(一)公民個人的訴權(quán)與前置審查程序

公民個人提起公益訴訟不僅具有補充性還具有監(jiān)督性，直接體現(xiàn)著人民主權(quán)原則。但借鑒國外的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國的司法實踐，公民個人的訴權(quán)要以前置審查程序予以規(guī)范。公民提起公益訴訟應(yīng)先向檢察機關(guān)或有關(guān)行政機關(guān)提出申請，檢察機關(guān)或行政機關(guān)經(jīng)過審查決定是否提起訴訟。當不予準許時，公民個人有權(quán)直接向法院提起訴訟。該制度設(shè)計的好處在于，一方面可以減少因公民濫訴而過度耗費司法資源;另一方面為公民提供了訴權(quán)救濟。這種公訴為主、自訴為輔的模式可以將規(guī)定的幾類案件的漏訴率減少到最小的限度。

目前一些公權(quán)機關(guān)和帶有官方色彩的社團承擔職責、服務(wù)社會的意識令人擔憂，相比之下，許多具有社會責任感的公民，卻對公益訴訟有著更高的熱情和愿望、更強的動力和能力。因此，公益訴訟的法律適用理應(yīng)改變目前的保守態(tài)度，向所有社團和公民平等開放公益訴訟的訴權(quán)，法律應(yīng)當盡力鼓勵而非限制公益訴訟，以最大限度激活公益訴訟保障公共利益的應(yīng)有功能。這才是我國公益訴訟的真正方向。

(二)明確“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”

“法律規(guī)定的機關(guān)”在使用上具有不確定性。法律不是一成不變的，換言之何種行政機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟將完全依賴于相關(guān)實體法的特別規(guī)定。其實法律可以采取列舉的方式，對“法律規(guī)定的機關(guān)”這一概念加以限制，并列舉檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟的案件類型。國外立法一般都規(guī)定檢察機關(guān)有提起公益訴訟的原告資格。基于檢機關(guān)具有監(jiān)督權(quán)的本性，就使得檢察機關(guān)對公共利益的維護負有不可推卸的責任，但也要避免檢察機關(guān)和行政機關(guān)發(fā)生角色混同，擔負過多職權(quán)之外的責任。此外，按照權(quán)力運行的一般規(guī)則，檢察機關(guān)的起訴權(quán)也理應(yīng)在行政機關(guān)之后，權(quán)力行使在前，監(jiān)督在后。

“有關(guān)組織”和社會團體是不同的概念，有關(guān)組織是社會組織，具有更強的公益性。新環(huán)保法和新消法對環(huán)境保護組織和消費者協(xié)會組織提起公益訴訟的資格規(guī)定是新的風向標，從法條中可以看出，這兩部新法均放寬了有關(guān)組織的身份條件，其官方色彩有所淡化，而對設(shè)立程序和公益性質(zhì)的考察更加嚴格。相信待時機成熟，立法會進一步擴大“有關(guān)組織”的范圍。

(三)創(chuàng)設(shè)有利于原告的訴訟制度

1.創(chuàng)設(shè)有利于原告的訴訟收費制度

公益訴訟原告不是為了或者不只是為了維護自身利益，因而對于訴訟費用的承擔，應(yīng)當進行合理的安排。案件受理費應(yīng)該一律按件收取低廉的固定費用。實行勝訴原告的訴訟費用和當事人費用由被告承擔，敗訴原告的訴訟費用和當事人費用則實行國家和社會分擔規(guī)則，為了避免濫訴，設(shè)置配套的訴訟審查程序。實行律師費在原告和被告之間“單向轉(zhuǎn)移”。即僅勝訴的原告的律師費有權(quán)從被告方獲得補償，而勝訴的被告不能從原告方獲得律師費補償;公益訴訟宜取消預交訴訟費用的規(guī)則，實行案后交納規(guī)則，待訴訟過程結(jié)束后，原告勝訴的，則由敗訴的被告支付;原告敗訴的，由公益訴訟援助(或救濟)基金承擔。

2.特殊的舉證責任分配

在一般情況下，侵害公共利益的加害人經(jīng)濟實力較強，侵害行為及方式也比較隱蔽，這使提起公益訴訟的原告與其相比處于一個極其不平等的地位。只有建立一套合理的舉證責任分配規(guī)則，才能使公共利益的訴訟目的得以實現(xiàn)。因此應(yīng)針對不同的訴訟主體給予不同的舉證責任:首先對有關(guān)機關(guān)提起的訴訟適用一般的舉證責任分擔規(guī)則，即誰主張-誰舉證;其次，有關(guān)組織提起的公益訴訟，需要有關(guān)機關(guān)出具鑒定意見等證據(jù)的，具有特定職能的行政機關(guān)應(yīng)當依法履行行政職責，積極促進公益訴訟。這是因為原告要證明公共利益遭受或可能遭受侵害的事實與因果關(guān)系，但由于證據(jù)的技術(shù)性專業(yè)性強，而且一般為被告所掌握，原告舉證比較困難，為了保障公益訴訟案件得到公平公正的審理，舉證責任應(yīng)分具體情況合理分擔。借鑒環(huán)境訴訟中的特殊舉證責任，加重被告人的舉證責任。

3.有限的激勵機制

公益訴訟的原告與訴訟并無直接的法律利害關(guān)系，建立有限的激勵機制，一方面用于彌補原告的經(jīng)濟損失和時間、精力的消耗;另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監(jiān)督違法行為，鼓舞更多的公民參與到公益訴訟中來。在美國，《聯(lián)邦采購法》、《反欺騸政府法》等有關(guān)人訴訟制度的定，告發(fā)人勝訴后可視政府是否參與訴訟而獲得賠償金、處罰金的15%一30%作為獎勵。在這一方面，我們可以借鑒。我國鼓勵和倡導公民維護國家利益和社會公共利益，立法上也明確予以規(guī)定。《消費者權(quán)益保護法》中關(guān)于雙倍賠償?shù)囊?guī)定造就了一批職業(yè)打假隊伍，個人打假行為曾對市場經(jīng)營環(huán)境形成了一定的威懾，為凈化市場經(jīng)營環(huán)境發(fā)揮了積極的作用，但由于制度的缺失，造成這種積極因素缺少公權(quán)力的支撐和約束，最終曇花一現(xiàn)。但展示的光-芒體現(xiàn)了個人利益在整個機制中的價值。公民和相關(guān)組織為了維護公共利益主動站出來以個人名義“打官司”，伸張正義，理應(yīng)受到獎勵。盡管獎勵制度會促使少數(shù)人因“功利”目的而去訴訟，但只要這種“功利”的權(quán)重比沒有超出限度，就應(yīng)該得到社會層面的支持。

(四)將維護弱勢群體的合法權(quán)益納入公益訴訟的范圍

我國民事公益訴訟的受案范圍顯得過于狹窄保守，不利于保護廣泛的受侵害的公共利益。放眼世界，英美國家的公益訴訟多關(guān)注財產(chǎn)性利益，而大陸法系國家較注重對公民人身權(quán)益的保護。如日本法國德國都把人事訴訟歸為公益訴訟。《日本民事訴訟法》規(guī)定，對于婚姻、收養(yǎng)、親子案件，檢察官可以作為當事人提起訴訟，檢察官行使其權(quán)力在于維護國家的法律命令和社會的利益。我國和日本同為大陸法系國家，而且法制傳統(tǒng)更為相近，在這方面是可以借鑒的。一般認為弱勢群體大致可以分為三大類：第一類是經(jīng)濟性弱勢群體，主要指貧困人群;第二類是生理性弱勢群體，包括婦女、老人、兒童、殘疾人等;第三類是特定社會關(guān)系中的弱勢群體，比如消費者相對于商家，環(huán)境污染的受害者相對于污染企業(yè)等。

基于以上認識，筆者認為，當前我國的民事公益訴訟的范圍應(yīng)當包括以下幾類案件：環(huán)境污染等破壞生態(tài)平衡的公害案件。此類案件主要包括河流、大氣、土壤等環(huán)境污染;侵害廣大消費者合法權(quán)益的案件。現(xiàn)代社會是一個商品社會，每個社會成員都可能成為消費者。而某些商品或者服務(wù)，可能會損害眾多消費者的利益。這些消費者與作為生產(chǎn)者或經(jīng)營者的企業(yè)相比，顯然處于弱勢，應(yīng)當允許消費者或者某些團體提起公益訴訟;破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的案件。這類案件包括壟斷、限制競爭、不正當競爭、價格違法等公益違法行為;非法侵占、破壞、浪費公有資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)案件。此類案件主要包括國有資產(chǎn)和國有土地兩大類，其中土地屬于不動產(chǎn)。當前，此類案件占公益訴訟案件的絕大多數(shù)。保護弱勢群體的訴訟，包括老人、婦女、未成年人和殘疾人的合法權(quán)益案件。

五、結(jié)語

綜上所述，新事訴訟法正式確立了公益訴訟制度，是國社會主義法治建設(shè)的一大進步。但鑒于我國公益訴訟的實踐不多，許多訴訟程序問題還需要通過大量的實踐來探索完善。因此，在這次民事訴訟法修改中，僅傾向于先集中規(guī)定公益訴訟的起訴條件，處理好案件范圍原告資格兩大問題。至于公益訴訟的其他問題，如主體資格和順位，相應(yīng)的費用管理制度和程序保障設(shè)計，仍然需總結(jié)經(jīng)驗后逐步規(guī)范。修法博弈仍在激烈進行中，同樣不難推測，基于公益訴訟制度本身的復雜性和各種因素的掣肘，未來修法方案不會一蹴而就。一個得到法律制度肯定的公益訴訟新時代開啟了，盡管這只是一個起點，為公益而奮斗的人們，腳下的道路還很漫長。