法律條文釋義對于法律條文的解釋是相當重要的一方面，可以更好地幫助我們理解法律并且能夠充分運用法律知識。森林法釋義是由權威學者、專家所編著的，具有十分的可參考性，能夠全面且直觀地反映立法宗旨。那么具體來看，森林法釋義的全文內(nèi)容都是什么呢？

中華人民共和國森林法釋義

第一條 為了保護、培育和合理利用森林資源、加快國土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應社會主義建設和人民生活的需要，特制定本法。

【釋義】本條是對森林法立法目的的規(guī)定。

一、立法目的，也稱為立法宗旨，是指制定一部法律所要達到的任務目標，也就是說制定一部法律要解決哪些問題。立法目的與法律的其他條文之間是目的與手段的關系。一部法律中的每一具體條文規(guī)定應當圍繞該法律的立法目的，為實現(xiàn)立法目而服務。由于立法目的統(tǒng)領著一部法律全部法律規(guī)范的價值取向、因此一般都作為一部法律的第一條的規(guī)定，以開宗明義，總攬全局。

二、自1979年我國制定森林法（試行）以來，林業(yè)建設雖然取得了偉大的成就，但是，我國仍然是一個少林國家，人均占有森林面積和蓄積量分別只有世界人均水平的15％和12％，森林覆蓋率只有世界平均水平的一半多（世界平均為25％），與發(fā)達國家更不能相比，與一些發(fā)展中國家也有相當差距。目前，我國又處在人口增長、經(jīng)濟發(fā)展給資源環(huán)境造成巨大壓力的時期，森林資源的增長速度和內(nèi)在質(zhì)量還遠遠不能適應經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展的需要，我國生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢仍在繼續(xù)、水土流失面積已達179．4萬平方公里，占國土面積的18．7％。沙漠、戈壁及沙化土地面積已達168．9萬平方公里，占國土面積的17.6％，而且每年還在擴展。全國約有2．3億畝基本農(nóng)田因生態(tài)環(huán)境惡化而嚴重影響產(chǎn)量，有15億畝草場嚴重退化，許多城鎮(zhèn)、工礦和鄉(xiāng)村受到威脅。全國每年因為各種自然災害造成的直接經(jīng)濟損失高達2000億元以上，因洪澇災害減產(chǎn)糧食200多億公斤。生態(tài)環(huán)境惡化已成為制約我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要因素之一。由于森林資源不足，我國人均木材、紙制品、果品的消費量，也分別只有世界平均水平的17.6％、35.3％和50％，林業(yè)同國民經(jīng)濟高速發(fā)展和人民生存環(huán)境不斷改善的要求極不適應。 上述情況說明，與十幾年前制定森林法時相比，我國的森林資源狀況并沒有根本改變，因此我國森林法的立法目的、可以不進行調(diào)整。故本條的規(guī)定在《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》中未作修改。

三、我國森林法的立法目的，是綜合森林的生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益統(tǒng)一確立的，按照本條的規(guī)定，本法的立法目的主要有以下四個方面的內(nèi)容：

1、保護、培育和合理利用森林資源。森林資源作為一種重要的自然資源，包括森林、林木、林地以及林區(qū)內(nèi)的野生動物和植物，具有蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品等功能。同時，森林資源作為一種可再生的自然資源，具有生長周期長、投資多、見效慢、易受病蟲害和火災等自然災害威脅等特點。因此，制定森林法首先要體現(xiàn)保護、培育和合理利用森林資源的目的。

2、加快國土綠化。我國是一個少林國家，森林的自然資源相對貧乏，因此，綠化祖國將是我國目前以至今后相當長時期內(nèi)的一項歷史性的任務，這是我國社會主義現(xiàn)代化建設中造福子孫后代的一項偉大事業(yè)，是保持水土、防止水土流失，維護和改善生態(tài)環(huán)境的根本性措施。所以，制定本法的一個重要目的就是要通過法律措施加快我國的國土綠化進程。

3、發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候，改善環(huán)境的作用。森林的功能很多，但最主要的是通過水的循環(huán)蓄住水保住土。通過影響氣溫、降水、風速等的變化調(diào)節(jié)氣候，通過凈化空氣防風固沙、降低噪聲等改善環(huán)境。森林的這些功能是人類生存和發(fā)展不可缺少的環(huán)境要素。制定森林法的一個重要目的，就是要充分發(fā)揮森林的這些功能。

4、適應社會主義建設和人民生活的需要。森林一方面可以蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候，使森林所在地區(qū)的自然環(huán)境等適宜人類的生存和發(fā)展；另一方面，森林蓄水保土、防風固沙、改善自然環(huán)境等功能，使農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)，為人類提供充足的農(nóng)產(chǎn)品，森林還可以提供大量的木材和各種林產(chǎn)品，形成國民經(jīng)濟重要組成部分的林業(yè)產(chǎn)業(yè)。 通過制定和實施森林法，保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，必然能達到滿足社會主義建設事業(yè)和人民生活的需要的立法目的。

第二條 在中華人民共和國領域內(nèi)從事森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經(jīng)營管理活動，都必須遵守本法。

【釋義】本條是對森林法的空間效力及調(diào)整對象的規(guī)定。

一、森林法的空間效力。法律的空間效力，也就是法律在地域上的適用范圍，即法律適用于哪一地域。這個問題與國家的領土概念密切相關。領土，是指國家行使主權的空間，即一個國家能夠在其范圍內(nèi)行使主權的地球表面的特定部分，包括其底土和上空。領土分為領陸、領水、領空三部分，上及高空，下及底土。領陸是指國家疆界以內(nèi)的陸地。領水是指位于陸地疆界以內(nèi)和與陸地領土鄰接的一定寬度的水域，包括河流、湖泊、內(nèi)海、領海。領空是指領陸和領水之上的空間，其上限為空氣空間與外層空間的分界處。通常一個國家為更方便地行使行政管理權，往往還將其領土劃分為不同的行政區(qū)域，在其不同的行政區(qū)域內(nèi)建立地方政權，分別行使國家的一部分行政管理權，如根據(jù)我國憲法規(guī)定，全國分為省、自治區(qū)、直轄市，并且國家在必要時還可以設立特別行政區(qū)。 由于實施法律是一個國家的主權行為，因此原則上，一個主權國家的法律在其所有的領土上都能適用。通常一部法律可以不必規(guī)定其地域上的適用范圍，而直接適用于該國家的全部領土范圍內(nèi)。不過也有兩種例外：一種是，由于世界上許多國家的法律體系都包含有不同層次的法律規(guī)范，所以有的法律規(guī)范由于受其制定機關的權力等級的限制，只能適用于本國的一部分領土，例如，我國的地方性法規(guī)就只能在其制定機關的行政區(qū)域內(nèi)適用。另一種是，從法律的等級上講，本來是應當在全部領土上適用的法律，但是根據(jù)本國的憲法或者有關的法律的規(guī)定，被限制于只能在其部分領土上適用。 在我國，由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，由國務院制定的行政法規(guī)，都是在全國范圍內(nèi)適用的法律規(guī)范。但是，我國憲法規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”根據(jù)憲法的這一規(guī)定，并且根據(jù)歷史所形成的客觀情況以及我國對外政策的需要，全國人民代表大會已經(jīng)在1990年和1993年分別制定了《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》，這兩部特別行政區(qū)基本法分別規(guī)定，自中華人民共和國政府對其恢復行使主權時起，設立該地區(qū)為中華人民共和國的特別行政區(qū)，并且規(guī)定除在基本法附件中規(guī)定在特別行政區(qū)適用的全國性法律外，其他法律不適用于特別行政區(qū)。這樣，在特別行政區(qū)成立之后，我國的大部分法律都將不是在全部領土上適用。 綜上所述，森林法的空間效力，即森林法在中華人民共和國領域上的適用范圍，是除了中華人民共和國設立的特別行政區(qū)以外的中華人民共和國領土范圍。

二、森林法的調(diào)整對象。法律發(fā)揮其作用的基本機制是規(guī)范人們的行為。法律的規(guī)范作用是通過規(guī)范人們在其所參加的社會關系中的權利、義務來實現(xiàn)的，這種被法律所規(guī)定的社會關系，構(gòu)成了法律關系。法律的調(diào)整對象，是指法律規(guī)范所調(diào)整的各種社會關系，對某一部法律而言，其調(diào)整對象就是這部法律所規(guī)范的社會關系。根據(jù)本條的規(guī)定，森林法的調(diào)整對象就是：森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經(jīng)營管理活動。這些活動的具體內(nèi)容以及對這些活動的管理，在森林法的各個具體規(guī)范中分別都有較為明確的規(guī)定。

三、本條的規(guī)定，在這次對原森林法時作了修改，其內(nèi)容主要是兩點：

1、突出了森林、林木的培育種植，原森林法將森林的采伐利用列在培育種植之前，當時主要是基于林業(yè)生產(chǎn)突出的是林木采伐利用，這是傳統(tǒng)林業(yè)的概念。這次修改將兩者的位置換了次序，并增加了“林木”的培育種植。這個修改，反映了現(xiàn)代林業(yè)性質(zhì)和地位的變化，即更側(cè)重于擴大森林資源，充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益、社會效益，經(jīng)營活動以營林為基礎；更側(cè)重于以建設良好的生態(tài)環(huán)境為主要目標的社會公益事業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè)。所以雖然只是一個詞句順序的改變，卻反映了我國林業(yè)建設指導思想的變化。

2、增加了林地的經(jīng)營管理活動。原森林法中這一條雖然沒有明確規(guī)定林地，但是森林法的調(diào)整對象是包括林地在內(nèi)的，如原法中有關林地確權發(fā)證的規(guī)定，有關征、占用林地的規(guī)定、有關承包宜林荒山、荒地造林的規(guī)定，土地管理法有關依照森林法的規(guī)定確認林地所有權和使用權的規(guī)定,等等，都說明森林法的調(diào)整對象是包括林地在內(nèi)的。這一次修改森林法的內(nèi)容有幾條都是關于林地的內(nèi)容，如林地使用權的流轉(zhuǎn)的規(guī)定，關于國有林發(fā)證的規(guī)定，關于征、占用林地的規(guī)定等，這些內(nèi)容進一步強化了森林法中對林地經(jīng)營管理的規(guī)定，所以這次修改森林法時，將林地明確地納入到森林法調(diào)整對象的規(guī)定中。

第三條 森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。 國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權或者使用權。國務院可以授權國務院林業(yè)主管部門，對國務院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關地方人民政府。 森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

【釋義】本條是對森林、林木、林地的權屬及權屬證書發(fā)放的規(guī)定。

一、關于森林、林木、林地權屬的規(guī)定。森林、林木、林地的權屬，通常也稱為林權，主要是指森林、林木和林地的所有權和使用權。所謂“所有權”，按照我國《民法通則》第七十一條的規(guī)定，是指“所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權利”；所謂“使用權”’則是指使用者對財產(chǎn)享有的占有、使用和收益的權利。按照本條的規(guī)定，森林、林木、林地的權屬有三種形式。一是國家所有權。我國憲法第九條明確規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”本條第一款規(guī)定，“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。二是集體所有權。按照憲法第九條的規(guī)定，法律規(guī)定屬于集體所有的森林，屬于集體所有。這里所稱的法律規(guī)定，是指依照《中華人民共和國土地改革法》在土地改革時分配給農(nóng)民群眾，在農(nóng)業(yè)合作化過程中依照《初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，通過農(nóng)業(yè)集體化由個體農(nóng)民所有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體所有的森林、林木和林地，以及在農(nóng)民集體所有的土地上由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織種植、培育的林木。在實踐中，我國農(nóng)民集體所有的森林、林木和林地，還包括在“四固定”時期確定給農(nóng)民集體所有的森林、林木和林地。三是個人的林木所有權和林地使用權。個人所有的林木，主要是指農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織指定的其他地方種植的樹木，在以承包和其他合法方式取得的有使用權的林地上和在承包的荒山、荒地、荒灘上種植的樹木（按照承包合同約定歸個人所有的）以及城鎮(zhèn)居民在自有房屋的庭院內(nèi)種植的樹木。個人的林地使用權，是指承包造林的林地及其他依法取得的林地使用權。在我國，土地不可以由個人所有，所以個人只能擁有林地的使用權，而不能有林地的所有權。

二、關于林權的確認與林權證的發(fā)放的規(guī)定。按照本條第二款規(guī)定，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，必須由縣級以上人民政府登記造冊，發(fā)放證書后，才能確認所有權或者使用權。如果沒有經(jīng)過人民政府的登記確認，不能依法享有所有權或者使用權，其權益也就得不到法律的有效保護。 根據(jù)本法第二款和土地管理法的規(guī)定，縣級以上人民政府對森林、林木和林地的所有權或者使用權進行登記造冊，核發(fā)證書，即通常所稱的林權證。對林地所有權或者使用權的登記造冊和核發(fā)證書，應當按照森林法的規(guī)定執(zhí)行。林權證就是關于該土地所有權或者使用權的證書，是森林、林木和林地權屬的法律憑證，這在國務院辦公廳《關于加強森林資源保護管理工作的通知》。本條第二款同時還規(guī)定，“國務院可以授權國務院林業(yè)主管部門，對國務院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關地方人民政府。”這一規(guī)定，是在這次修改森林法的過程中增加的內(nèi)容。目前，國務院確定的國家所有的重點林區(qū)是指東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)的國家重點森工企業(yè)的施業(yè)區(qū)。之所以在本次修改森林法中增加這一規(guī)定，首先，是由于這些林區(qū)的重要地位所決定的，在我國現(xiàn)有的國有林業(yè)用地中，僅黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古國有林區(qū)的國家重點森工企業(yè)的施業(yè)區(qū)就占了全國國有林用地的49.5％、國有森林蓄積量的40％，這一塊森林是目前我國最大、最主要的國有林區(qū)，不僅承擔著為國家提供木材的重要任務，而且還是黑龍江、松花江等重要河流的發(fā)源地，是東北與華北的天然屏障，是生物多樣性的物種基因庫。其次，考慮到這一林區(qū)的國有森工企業(yè)的施業(yè)區(qū)范圍跨越省界，而且在這些地區(qū)的一些森工企業(yè)之間的權屬界限不清，由地方人民政府確權發(fā)證有一些困難；再次，存在著國有森林資源資產(chǎn)流失的情況。1989年國務院曾決定由當時的林業(yè)部核發(fā)這一重點林區(qū)內(nèi)森工企業(yè)的林權證，并且已經(jīng)基本上實施完畢，這對保護這一重點林區(qū)的森林資源發(fā)揮了重要作用。為了保護重點國有林區(qū)的森林資源，也為了給當時的林業(yè)部根據(jù)國務院的決定已經(jīng)頒發(fā)的林權證提供法律的依據(jù)，這次修改森林法增加了這一規(guī)定。 這里應當說明的是，增加的這一規(guī)定，只涉及國務院確定的國有重點林區(qū)的森林、林木和林地的登記發(fā)證問題，不涉及國有森林資源和國有森工企業(yè)的管理體制問題。國務院有關主管部門不能根據(jù)這一新的修改作出改變國有森林資源和國有森工企業(yè)的管理體制的規(guī)定。國有森林資源和國有森工企業(yè)的管理體制應由國務院規(guī)定。

三、關于林權的保護。本條第三款規(guī)定，“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”森林法為了保護森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益，提供了多種行政的和司法的救濟手段。

第四條 森林分為以下五類：防護林：以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢，包括水源涵養(yǎng)林，水土保持林，防風固沙林，農(nóng)田、牧場防護林，護岸林，護路林；用材林：以生產(chǎn)木材為主要目的的森林和林木，包括以生產(chǎn)竹材為主要目的的竹林；經(jīng)濟林：以生產(chǎn)果品，食用油料、飲料、調(diào)料，工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木；薪炭林：以生產(chǎn)燃料為主要目的的林木；特種用途林：以國防、環(huán)境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木，包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護林、風景林，名勝古跡和革命紀念地的林木，自然保護區(qū)的森林。

【釋義】本條是對森林種類劃分的規(guī)定。

一、森林種類劃分的意義。所謂森林種類的劃分，是指按照培育、保護和利用森林的主導目的為標準，將森林劃分成不同的種類。森林可以按照不同的標準作不同的劃分，如可以按照森林的樹種、地理位置、森林的結(jié)構(gòu)等許多方式進行劃分。森林種類劃分的意義在于，由于森林不僅要有足夠的數(shù)量，而且還要有相應的質(zhì)量和合理的結(jié)構(gòu)，以保證國家和社會對森林多方面的需要，因此，通過劃分不同的林種，并以此確立不同林種的經(jīng)營管理和利用、保護制度，來適應和滿足國家和社會對森林的多方面的需要。

二、森林分為防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林、特種用途林五類。所謂防護林，是指以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢。防護林對于改善生態(tài)環(huán)境，減少自然災害，減輕自然災害所造成的危害，促進經(jīng)濟的發(fā)展具有十分重要的意義。按照本條第一項的規(guī)定，防護林包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風固沙林、護岸林、護路林以及農(nóng)田防護林、牧場防護林。所謂用材林，是指以生產(chǎn)木材為主要目的的森林和林木上用材林包括以生產(chǎn)竹材為主要目的的竹林。在我國，人均占有木材蓄積量遠遠低于世界平均水平，長期以來林產(chǎn)品的供應一直十分緊張．難以滿足人民生活和經(jīng)濟建設的需要。因此，大力發(fā)展用材林，對于適應社會主義現(xiàn)代化建設和人民生活的需要，具有十分重大的意義。所謂經(jīng)濟林，是指以生產(chǎn)果品，食用油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木。經(jīng)濟林是人們?yōu)榱巳〉昧帜镜墓麑崱⑷~片、皮層、膠液等產(chǎn)品作為工業(yè)原料或者供人們食用所營造的林木，如油茶、油桐、核桃、樟樹、花椒、茶、桑、果等。經(jīng)濟林的共同特征是都屬于多年生、成林后可以多年受益的木本植物，這也是與草本植物的農(nóng)作物相區(qū)別的根本屬性。經(jīng)濟林在社會主義建設和人民生活中具有重要的意義，一方面，一些經(jīng)濟林的產(chǎn)品,如梨、桃、香蕉、蘋果等，可以直接供人們食用，是人民生活不可缺少的物質(zhì)；另一方面，許多經(jīng)濟林的產(chǎn)品，直接供應生產(chǎn)部門，是一些生產(chǎn)部門的重要原料來源。因此，經(jīng)濟林的產(chǎn)品，社會需求量很大，大力發(fā)展經(jīng)濟林，對于適應社會主義建設和滿足人民群眾生活需要，具有重要意義。經(jīng)濟林的權屬、規(guī)劃、監(jiān)測等管理都是作為森林的一部分，納入統(tǒng)一的林政管理的。果樹、茶樹、桑樹等經(jīng)濟林是我國森林的重要組成部分，歷來都作為森林資源調(diào)查的重要對象。據(jù)全國第四次森林資源清查結(jié)果（1989－1993）表明：全國經(jīng)濟林地總面積為24150萬畝，占有林地面積的12.5％，其中食用油料林面積為9088萬畝，果樹林面積為7944萬畝，特種經(jīng)濟林（包括飲料林、調(diào)香料林、藥材林和工業(yè)原料林）面積為2001萬畝，其它經(jīng)濟林（以生產(chǎn)桑、柞樹葉、培育食用菌為主要目的的林木）面積為5113萬畝。上述經(jīng)濟林地，都是經(jīng)縣級以上地方人民政府核發(fā)了林權證書，并且計算在我國森林覆蓋率之內(nèi),也是作為森林的一部分進行規(guī)劃的。 經(jīng)濟林是森林的重要組成部分，根據(jù)森林法的有關規(guī)定，應當取得林木采伐許可證方能進行采伐。國務院批準的關于各省、自治區(qū)、直轄市“八五”、“九五”期間年森林采伐限額報告規(guī)定，對森林采伐實行“全額管理和分類控制”，并明確規(guī)定要嚴格實行憑證采伐林木，同時規(guī)定凡是人為采伐胸高直徑含5厘米以上所消耗的立木蓄積都必須納入采伐限額。對森林采伐實行“全額管理”，也包括對經(jīng)濟林采伐進行管理。所謂薪炭林,是指以生產(chǎn)燃料為主要目的的林木。在我國,有大約百分之八十的人口生活在農(nóng)村，農(nóng)村居民的燒柴問題，很長一段時間內(nèi)一直是一個影響農(nóng)民經(jīng)濟、生活的問題。特別是在一些邊遠貧困地區(qū),由于經(jīng)濟基礎差，群眾直接砍伐林木用于燒柴，使生態(tài)環(huán)境受到破壞，進一步影響當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)和生活。同時，薪炭林在生長時期，與防護林一樣,可以起到保水、保土、護坡、護岸等作用。因此，發(fā)展薪炭林，對于解決農(nóng)村居民的實際生活需要，具有重要的現(xiàn)實意義。所謂特種用途林，是指以國防、環(huán)境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木。用于國防、環(huán)境保護、科學實驗等的森林和林木，由于具有特殊的用途和功用所以在森林資源中處于特殊的位置，目前，一方面要大力發(fā)展特殊用途林增加其數(shù)量；另一方面需要對其實施特殊的管理和保護，以期發(fā)揮出重要的作用。按照本條第五項的規(guī)定，特種用途林包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護林、風景林，名勝古跡和革命紀念地的林木，自然保護區(qū)的森林。

三、森林分類工作的實施。按照有關規(guī)定，森林的分類工作由省級以上人民政府的林業(yè)主管部門負責組織實施。具體來講，就是省級人民政府的林業(yè)主管部門，根據(jù)國務院林業(yè)主管部門關于森林資源清查和劃分林種的規(guī)定，負責組織劃定本地區(qū)的防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和特種用途林；地方重點的防護林和特種用途林的確定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門提出意見，報同級人民政府批準公布；國家重點的防護林和特種用途林的確定，由國務院林業(yè)主管部門提出意見，報國務院批準公布。

四、關于林業(yè)分類經(jīng)營。林業(yè)分類經(jīng)營是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，根據(jù)社會對生態(tài)和經(jīng)濟的需求，按照對森林多種功能主導利用的方向的不同，將森林五大林種相應地劃分為生態(tài)公益林和商品林兩大類，分別按各自的特點和規(guī)律運營的一種新型的林業(yè)經(jīng)營管理體制和發(fā)展模式。林業(yè)分類經(jīng)營，是在我國林業(yè)經(jīng)濟體制改革不斷深化，社會對林業(yè)生態(tài)功能的要求不斷強化的情況下提出的全新的現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)營方式。這項工作從1995年開始進行試點。基本做法是，將森林法中規(guī)定的防護林和特種用途林劃分為生態(tài)公益林，將用材林、經(jīng)濟林、薪炭林劃分為商品林，兩大類林種采取不同的經(jīng)營手段、資金投入和采伐管理措施，把商品林的經(jīng)營推向市場化，而生態(tài)公益林的建設則作為社會公益事業(yè)，采取政府為主、社會參與和受益者補償?shù)耐度霗C制，由各級政府負責組織建設和管理。經(jīng)過幾年的試點，林業(yè)分類經(jīng)營在一些地區(qū)已經(jīng)取得了一定經(jīng)驗和成績，在修改森林法時，對這個問題是否在森林法中規(guī)定，曾經(jīng)進行過研究、討論。森林法中雖然沒有出現(xiàn)“林業(yè)分類經(jīng)營”這個概念，但是森林法的規(guī)定體現(xiàn)了林業(yè)分類經(jīng)營的原則。特別是在森林法第六條中增加了森林生態(tài)效益補償基金的規(guī)定，在森林法第十五條中對用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和國務院規(guī)定的其他森林、林木和林地使用權的轉(zhuǎn)讓、入股、作為合資、合作造林條件的規(guī)定，實際上肯定了林業(yè)分類經(jīng)營的思路與做法。而且森林法五大林種劃分的規(guī)定與林業(yè)分類經(jīng)營的做法基本上是可以銜接起來的。林業(yè)分類經(jīng)營可以在五大林種劃分的基礎上協(xié)調(diào)好不同林種的功能。從林業(yè)經(jīng)營管理體制、運行機制、經(jīng)濟政策、管理手段、經(jīng)營措施和組織結(jié)構(gòu)形式等方面來促進林業(yè)建設的發(fā)展，而且森林法在有關自然保護區(qū)的規(guī)定中，在森林采伐和更新的規(guī)定中，對于不同種類的森林已經(jīng)規(guī)定了不同的管理措施，這些規(guī)定都可以為林業(yè)分類經(jīng)營提供相應的法律依據(jù)。

第五條 林業(yè)建設實行以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用的方針。

【釋義】本條是對林業(yè)建設方針的規(guī)定。

一、根據(jù)本條的規(guī)定，我國林業(yè)建設的方針是，“實行以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用”。所謂“以營林為基礎”，是指要把營林、造林工作作為林業(yè)建設的基礎，把培育、發(fā)展森林資源放在林業(yè)建設的首位。所謂“普遍護林”，是指要提高全社會的護林意識，要求社會各方面都要認真、切實地保護現(xiàn)有的森林資源，使每一個社會成員都要履行保護森林資源的職責。所謂“大力造林”，是指要在認真保護現(xiàn)有森林資源的基礎上，積極開展植樹造林，培育新的森林資源，擴大森林面積；提高森林覆蓋率。所謂“采育結(jié)合”，是指要把采伐森林和培育森林資源有機地結(jié)合起來，互為促進，互為條件，在不斷擴大森林面積的基礎上有計劃地采伐森林。在有計劃采伐森林的同時，不斷地擴大森林面積。所謂“永續(xù)利用”，是指在合理利用森林的基礎上，通過培育新的森林資源，使森林資源保持平衡及穩(wěn)定的發(fā)展狀態(tài)，達到能連續(xù)不斷地滿足人民生活和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。永續(xù)利用實際上就是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二、由于林業(yè)建設包括培育、保護森林和合理利用森林的內(nèi)容，而且在現(xiàn)代社會的森林利用不僅是采伐利用，所以林業(yè)建設的方針，由培育森林和利用森林兩個方面的內(nèi)容所組成的。培育森林的目的是為了滿足整個社會日益增長的物質(zhì)文化生活和可持續(xù)發(fā)展的需要，利用森林則是把人們培育森林的勞動轉(zhuǎn)化為人們所需要的林產(chǎn)品和生態(tài)眼務，在這個培育與利用森林的過程中，發(fā)揮了森林的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。所以培育森林和利用森林之間是互為聯(lián)系、互為制約、互為依存的關系。如果只強調(diào)培育而不允許利用，則失去了培育的目的和意義；如果只強調(diào)利用而忽視培育，則就難以永續(xù)利用，只能滿足短期利益，長此以往，也就失去了利用的前提條件。因此，林業(yè)建設方針是一個內(nèi)容互為聯(lián)系、互為制約的統(tǒng)一整體。

第六條 國家鼓勵林業(yè)科學研究，推廣林業(yè)先進技術，提高林業(yè)科學技術水平。

【釋義】本條是對鼓勵林業(yè)科研的規(guī)定。

一、本條規(guī)定原是第五條的第二款，本次修改森林法時單列為一條，并增加了“推廣林業(yè)先進技術”的內(nèi)容。科學教育興國是我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的戰(zhàn)略方針之一，科學技術是第一生產(chǎn)力，我國林業(yè)的發(fā)展也必須依靠林業(yè)科技的支持。因此，在修改森林法時突出了林業(yè)科研在森林法中的地位，將其單列為一條。

二、在林業(yè)的發(fā)展過程中，科學技術起著重要的作用，一方面，通過林業(yè)科學技術的進步，可以提高種苗質(zhì)量，提高造林成活率；另一方面，通過林業(yè)科學技術進步，可以提高森林的防病蟲害、防火、防災水平，提高林產(chǎn)品的綜合利用水平。尤其是推廣先進適用的林業(yè)科學技術，既是提高林業(yè)科學技術水平的主要內(nèi)容，又是提高林業(yè)生產(chǎn)水平的主要手段。可以說，森林法的這一修改，對提高我國的林業(yè)建設水平，具有十分重要的意義。

圍繞科技興林的內(nèi)容，森林法修改時還增加了一些相關的內(nèi)容。一是，在第八條中增加了一項保護森林資源的措施，“提倡木材綜合利用和節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品”。二是，在第十二條中增加了“在林業(yè)科學研究方面成績顯著的單位和個人，由各級人民政府給予獎勵”的規(guī)定。

第七條 國家保護林農(nóng)的合法權益，依法減輕林農(nóng)的負擔，禁止向林農(nóng)違法收費、罰款，禁止向林農(nóng)進行攤派和強制集資。

國家保護承包造林的集體和個人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益。

【釋義】本條是關于保護林農(nóng)和承包造林者的合法權益的規(guī)定。

本條是九屆全國人大常委會第二次會議關于修改森林法的決定中新增加的條款。

一、保護農(nóng)民的合法權益不受侵犯，是我們黨和國家的一貫政策，也是我國法律一直堅持的原則之一。我國憲法規(guī)定“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權。”民法通則規(guī)定，“公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。”農(nóng)業(yè)法對農(nóng)業(yè)承包合同及農(nóng)民的合法權益問題作了較為詳細具體的規(guī)定，即“集體所有的或者國家所有由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個人或者集體承包從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。國有和集體所有的宜林荒山荒地可以由個人或者集體承包造林。個人或者集體的承包經(jīng)營權，受法律保護。發(fā)包方和承包方應當訂立農(nóng)業(yè)承包合同，約定雙方的權利和義務。”“國家鼓勵個人或者集體對荒山、荒地、荒灘進行承包開發(fā)、治理，并保護承包人的合法權益。”“國家保護農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的合法財產(chǎn)不受侵犯。”“任何機關為辦理公務向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織收費必須依據(jù)法律、法規(guī)、國務院授權的部門的決定或者省級人民政府制定的規(guī)章的規(guī)定，省級人民政府制定的規(guī)章必須報國務院備案。收費的范圍和標準應當公布，并根據(jù)情況做必要的檢查、清理。沒有法律、法規(guī)、國務院授權的部門的決定或者省級人民政府規(guī)章規(guī)定的依據(jù)，任何機關因辦理公務而收費的，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織有權拒絕。”“任何機關對農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織進行罰款必須依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定。沒有法律、法規(guī)規(guī)定的依據(jù)，任何機關對農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織罰款的，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織有權拒絕。”“任何機關或者單位不得以任何方式向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織進行攤派。除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，任何機關和單位以任何方式要求農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織提供人力、財力的，屬于攤派。農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織有權拒絕任何方式的攤派。”“向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織集資必須實行自愿原則，不得強制集資。任何機關和單位向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織強制集資的，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織有權拒絕。”森林法根據(jù)黨和國家的一貫政策，根據(jù)憲法、民法通則和農(nóng)業(yè)法的原則，明確規(guī)定國家保護林農(nóng)和承包造林的集體和個人的合法權益。

二、保護林農(nóng)及承包造林的集體和個人的合法權益，直接關系到林農(nóng)和承包造林的集體和個人的生產(chǎn)積極性，而且也關系到保護森林資源及林業(yè)生產(chǎn)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和國家的長治久安。當前損害林農(nóng)和承包造林的集體和個人合法權益的問題比較突出，引起國家和社會各界的高度重視，因此以法律的形式明確規(guī)定，國家保護林農(nóng)及承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益。

三、依照本條規(guī)定，保護林農(nóng)和承包造林的集體和個人合法權益包括以下兩方面內(nèi)容： 1、國家保護林農(nóng)的合法權益，依法減輕林農(nóng)的負擔，禁止向林農(nóng)違法收費、罰款，禁止向林農(nóng)進行攤派和強制集資。近幾年來，由于一些地方和部門不顧林農(nóng)的承受能力，從局部利益出發(fā)，隨意向林農(nóng)收費、罰款、攤派和強制集資，加重了林農(nóng)的負擔，嚴重挫傷了林農(nóng)造林的積極性，傷害了林農(nóng)的感情，嚴重影響了黨與群眾的關系，引起廣大林農(nóng)的強烈不滿。有的林農(nóng)被迫上訪告狀，甚至被逼無奈走上絕路。林農(nóng)負擔加重已成為制約林業(yè)發(fā)展的重要因素。據(jù)江西、云南、福建三省一些縣市測算，1958年以來木材售價增長了8倍，而同期從木材上征收的稅、費卻增長了48倍，平均每立方米木材繳納稅費由占售價的10％上升到占售價的50％左右，再加上一些縣鄉(xiāng)增加的各種收費多達二三十種，林農(nóng)無法承受，許多地方農(nóng)民生產(chǎn)銷售木材得到的凈收入只有產(chǎn)地木材售價的20％以下，嚴重挫傷了林農(nóng)的生產(chǎn)積極性。這是造成林農(nóng)大量毀林墾殖、將大材劈成薪材賣的重要政策原因。

違法收費、罰款、攤派和強制集資，表面上是加重了林農(nóng)的負擔，本質(zhì)上是對林農(nóng)合法權益的侵犯，危害性極大。在修改森林法的過程中，各方面都強烈要求在森林法中增加禁止向林農(nóng)違法收費、罰款、攤派和強制集資的規(guī)定。全國人大常委會吸取了各方面的意見，在森林法修改決定中明確規(guī)定“國家保護林農(nóng)的合法權益，依法減輕林農(nóng)的負擔，禁止向林農(nóng)違法收費、罰款，禁止向林農(nóng)進行攤派和強制集資”。

2、國家保護承包造林的集體和個人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益。這其中又包含兩層意思，一是國家保護承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權。這里所說的承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權，是通過承包荒山造林取得的；二是國家保護承包造林的集體和個人的其他合法權益。為了調(diào)動廣大群眾治理開發(fā)宜林荒山、荒地的積極性，加快水土流失治理，改善生態(tài)環(huán)境，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)“誰治理、誰管護、誰受益”的原則，本法第二十六、二十七條明確規(guī)定，國家所有和集體所有的宜林荒山荒地可以由集體或者個人承包造林；承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有。依法保護承包造林的集體和個人享有的林木所有權，是發(fā)展我國林業(yè)事業(yè)必然的要求。這樣，既可以保護承包造林集體和個人的財產(chǎn)，也有利于調(diào)動承包造林的集體和個人大力植樹造林、發(fā)展林業(yè)的積極性。因此，承包合同一經(jīng)簽訂，當事人之間便具有了平等的主體地位，承包方享有的林木所有權和其他合法權益不受任何人的侵犯，發(fā)包方未取得承包方的同意，不得任意變更或者解除承包造林合同。按照民法通則的規(guī)定，一旦承包方的合法權益受到侵犯，承包方可以采取民法規(guī)定的保護財產(chǎn)權的辦法，請求停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復原狀和賠償損失。當承包方的合法權益受到侵犯時，除了采取以上辦法之外，也可以根據(jù)承包合同的規(guī)定執(zhí)行。

第八條 國家對森林資源實行以下保護性措施：

（一）對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積；

（二）根據(jù)國家和地方人民政府有關規(guī)定，對集體和個人造林、育林給予經(jīng)濟扶持或者長期貸款；

（三）提倡木材綜合利用和節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品；

（四）征收育林費，專門用于造林育林；

（五）煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林；

（六）建立林業(yè)基金制度。

國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規(guī)定。

【釋義】本條是對森林資源實行保護性措施及建立森林生態(tài)效益補償基金的規(guī)定。

一、森林是國家的寶貴資源，它不但能提供木材和其他林產(chǎn)品，而且具有涵養(yǎng)水源、防風固沙、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和防治空氣污染等多種社會效益。因此，保護森林就是保護我們?nèi)祟愖约骸Ｔ谌祟惖臍v史發(fā)展過程當中，森林是人類的養(yǎng)育者，人類離不開森林，二者互相依存，缺一不可。從法律上規(guī)定對森林資源實行保護性措施，對于保護森林資源以及促進林業(yè)的發(fā)展，具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

二、依照本條規(guī)定，對森林資源實行的保護性措施有以下六個方面： 1、對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積。具體來講，就是國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量，全民所有的森林和林木以國營林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務院批準；國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃，年度木材生產(chǎn)計劃不得超過批準的年采伐限額；采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐，并按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務，更新造林的面積和株數(shù)必須大于采伐的面積和株數(shù)。各級人民政府應當制定植樹造林規(guī)劃，因地制宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標；各級人民政府應當組織各行各業(yè)和城鄉(xiāng)居民完成植樹造林規(guī)劃確定的任務；新造幼林地和其他必須封山育林的地方，由當?shù)厝嗣裾M織封山育林。

2、根據(jù)國家和地方人民政府有關規(guī)定，對集體和個人造林、育林給予經(jīng)濟扶持或者長期貸款。在經(jīng)濟扶持方面，主要包括調(diào)整林區(qū)的木材價格、將提價增收的部分留給木材生產(chǎn)單位。建立林業(yè)基金和森林生態(tài)效益補償基金，保證林業(yè)建設的資金來源。在貸款方面，主要是國家對造林、育林給予低息長期貸款，具體的貸款指標和貸款利率，由中國人民銀行擬定，報國務院批準。

3、提倡木材綜合利用和節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品。隨著人民生活水平的不斷提高，總的趨勢是木材制品和重要林產(chǎn)品的需求呈上升趨勢，森林資源的消耗日益增大。森林資源雖然是再生性資源，但過量開采使用，也會造成資源的枯竭。因此，提倡木材綜合利用、節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品，也是保護森林資源的必要措施。這是森林法修改決定中新增加的一項規(guī)定。節(jié)約使用木材，在有條件的地方實行以煤代木，發(fā)展沼氣和小水電等，改變我國農(nóng)村居民燒木取火的生活習慣。也可以發(fā)展人造板生產(chǎn)，如江西、福建、云南三省大力推行改燃節(jié)材、改灶節(jié)柴等技術措施，不但對森林資源的保護起到了積極作用，而且方便了人民生活，促進了農(nóng)村文明建設。江西省贛南全區(qū)農(nóng)村的改灶、改燃率達到了91％，每年可減少木材消耗23萬立方米，直接經(jīng)濟效益達數(shù)億元。在煤炭、鐵道、建材等用材較多的部門，積極推廣金屬礦柱、水泥軌枕、塑鋼門窗等多種木材代用品。

4、征收育林費，專門用于造林育林。育林費就是從木材、竹材和一部分林產(chǎn)品的銷售收入中，征收一定數(shù)額的資金，用來造林育林，也叫育林基金。我國實行的征收育林費制度分為兩種：一種叫國有林育林基金，過去是按第一次銷售價的21％，由生產(chǎn)單位向用戶提取；另一種叫集體育林基金，由木材經(jīng)營單位繳納，過去是按第一次賣出價的12％提取。根據(jù)2009年5月25日財政部國家林業(yè)局關于印發(fā)《育林基金征收使用管理辦法》的通知規(guī)定：為規(guī)范育林基金征收使用管理，減輕林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者負擔，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，育林基金按照最高不超過林木產(chǎn)品銷售收入的10%計征，具體征收標準由各省、自治區(qū)、直轄市考慮林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位和個人的經(jīng)濟承受能力核定，具備條件的地區(qū)可以將育林基金征收標準確定為零；林木產(chǎn)品銷售收入按下列原則確定：

（一）采伐林木單位和個人會計核算健全，能準確提供銷售資料的，按照林木產(chǎn)品實際銷售收入確定；

（二）采伐林木單位和個人會計核算不健全，不能準確提供銷售資料的，按照林業(yè)主管部門會同有關部門核定的當?shù)赝惲帜井a(chǎn)品平均銷售價格和實際林木產(chǎn)品銷售數(shù)量計算林木產(chǎn)品銷售收入確定；

（三）采伐林木單位和個人自產(chǎn)自用林木產(chǎn)品或?qū)⒘帜井a(chǎn)品直接用于加工的，按照林業(yè)主管部門會同有關部門核定的當?shù)赝惲帜井a(chǎn)品平均銷售價格和實際耗用林木產(chǎn)品數(shù)量計算林木產(chǎn)品銷售收入確定；林木產(chǎn)品是指木材和竹材，不包括林副產(chǎn)品、經(jīng)濟林產(chǎn)品以及其他林產(chǎn)品；采伐林木單位和個人繳納育林基金，由縣級以上地方林業(yè)主管部門按照管理權限負責收取；育林基金在林木產(chǎn)品的銷售環(huán)節(jié)征收。自產(chǎn)自用或直接用于加工的林木產(chǎn)品，在移送使用環(huán)節(jié)征收；林業(yè)主管部門不得在多次銷售林木產(chǎn)品時重復征收育林基金。對進口林木單位和個人不得征收育林基金；嚴禁在育林基金外加收任何名目的費用；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木，免征育林基金。

5、煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林。具體來講，就是煤炭、造紙等部門按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林；冶金、鐵道、交通等部門應當安排造林綠化資金，制定使用管理辦法，實行專款專用。

6、建立林業(yè)基金制度。按照1981年中共中央、國務院發(fā)布的《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》的規(guī)定，我國建立了林業(yè)基金制度。林業(yè)基金由國家對林業(yè)的投資、各級財政的撥款、銀行的貸款、按照規(guī)定提取的育林基金和更新改造資金。接收的捐贈款、經(jīng)過批準的其他資金等組成，主要用于營林生產(chǎn)性支出。由各級林業(yè)部門按照規(guī)定權限分級管理，專款專用，年終結(jié)余允許跨年度使用。

三、本條第二款規(guī)定，國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規(guī)定。這是九屆全國人大常委會第二次會議修改森林法決定中新增加的一款規(guī)定。

1、防護林和特種用途林，大都屬于生態(tài)公益林。按第四次全國森林資源清查（1989—1993年），我國現(xiàn)有重點保護的生態(tài)公益林共計2513.4萬公頃，占全國森林總面積的五分之一。一般性保護的生態(tài)公益林（有的地方稱為兼用林、多功能林）占全國森林總面積的一半以上。全國已建立森林和野生動植物類型自然保護區(qū)近520處，面積達5100多萬公頃，占國土面積的5.34％。其中69處被國務院批準為國家級自然保護區(qū)，并有長白山等7處自然保護區(qū)加入國際人與生物圈保護網(wǎng)。已建20個瀕危動物救護基地，400多處珍貴植物遷地保護繁育基地，800多處森林公園，100多處植物園或樹木園和1.3萬公頃種子園。我國生態(tài)公益林建設取得了很大的成績。但這些森林資源只有生態(tài)和社會效益，主要是為了保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境等服務，無法進行市場交換，造林營林的投入無法通過市場交換得到回收和補償，如果國家對經(jīng)營這部分森林資源再沒有補償，就會產(chǎn)生“少數(shù)人投入，全社會受益”、“相對貧困地區(qū)投資，相對富裕地區(qū)受益”的不合理現(xiàn)象。

2、森林生態(tài)效益補償基金是一項服務社會、受益全民的公益事業(yè)；是提高生基環(huán)境效能，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高人民生活質(zhì)量，實現(xiàn)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。用法律的形式確定在全國范圍內(nèi)建立森林生態(tài)效益補償基金制度，是我國在社會主義市場經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)經(jīng)濟建設與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的一項決策。

3、由于生態(tài)公益林不能砍伐利用，其建設和經(jīng)營需要國家財政支持，在財政困難的情況下，生態(tài)林建設經(jīng)營者無經(jīng)營收入，又得不到經(jīng)濟補償有關的林場、自然保護區(qū)管理機構(gòu)普遍處于經(jīng)營困境。如列入“世界自然文化遺產(chǎn)”的廬山自然保護民有國有林業(yè)經(jīng)營單位11個，專職護林員390多人，經(jīng)營森林面積22.73萬畝,由于財政投入有限，有關部門又不允許實施任何采伐作業(yè)，沒有經(jīng)營收入，有些單位職工工資發(fā)放都十分困難，正常護林工作也難以開展，而廬山旅游門票收入雖然十分可觀，但林業(yè)單位卻不能從中得到分文的補償。因此，有必要建立生態(tài)效益補償基金制度解決這一問題。目前，有些地方如江西、廣東和福建等省，為解決生態(tài)林建設管理資金問題，已開始采取一些生態(tài)效益補償?shù)拇胧〉昧溯^好的效果。

4、生態(tài)公益林的生產(chǎn)經(jīng)營者的勞動成果服務于全社會，其損失補償應由政府負責統(tǒng)籌，建立森林生態(tài)效益補償基金，補償生產(chǎn)經(jīng)營者，是一種取之于民、用之于民。保證從事林業(yè)生態(tài)公益事業(yè)建設的林場職工和農(nóng)民有持久投入的積極性和承受能力,使林業(yè)生態(tài)公益事業(yè)正常運轉(zhuǎn)，持續(xù)、快速、健康發(fā)展。根據(jù)本條規(guī)定，森林生態(tài)效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規(guī)定。

第九條 國家和省、自治區(qū)人民政府，對民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設，依照國家對民族自治地方自治權的規(guī)定，在森林開發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權和經(jīng)濟利益。

【釋義】本條是關于扶持民族自治地方林業(yè)生產(chǎn)建設的規(guī)定。

一、我國是統(tǒng)一的多民族的國家，有五十五個少數(shù)民族，人口達五千五百九十多萬，約占全國總?cè)丝诘陌俜种幼〉貐^(qū)廣大。少數(shù)民族地區(qū)自然資源豐富，特別是少數(shù)民族聚居的地方森林資源比重大，因此搞好民族自治地方的林業(yè)建設，不僅對發(fā)展民族自治地方經(jīng)濟十分重要，而且對我們整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，關系也極為重大。

二、我國民族自治地方的林業(yè)具有以下特點：一是森林資源比重大。全國約有三分之一的森林面積和二分之一的林木蓄積都在民族自治地方。二是林業(yè)生產(chǎn)技術落后。少數(shù)民族一般都居住在邊遠偏僻的地區(qū)，生活條件和生產(chǎn)條件都很艱苦，許多民族自治地方的群眾至今尚未完全認識森林的重要性，其長期形成的生產(chǎn)方式和某些生活習慣，一時還難以改變。民族自治地方雖然森林資源豐富，但這些地方的生產(chǎn)力發(fā)展水平卻是落后的，一般都低于漢族群眾聚居的地方。林業(yè)生產(chǎn)活動，除了個別地區(qū)外，多數(shù)處于比較落后的手工作業(yè)階段。因此，為了促進民族自治地方經(jīng)濟的發(fā)展，同時也為了整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，有必要作出本條規(guī)定。

三、黨中央和國務院歷來都十分重視民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展。我國憲法規(guī)定，“國家從財政、物資、技術等方面幫助少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟建設和文化建設事業(yè)”。我國民族區(qū)域自治法也作出了類似的規(guī)定。森林法從保護森林及促進林業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)進一步明確規(guī)定“國家和省、自治區(qū)人民政府，對民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設，依照國家對民族自治地方自治權的規(guī)定。在森林開發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權和經(jīng)濟利益。”這是國家重視民族自治地方建設的具體體現(xiàn)。

四、搞好民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設。一是有利于促進民族團結(jié)，實現(xiàn)社會安定，保障社會主義事業(yè)的順利進行；二是有利于提高民族自治地方的生產(chǎn)力發(fā)展水平，從而促進民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展，提高少數(shù)民族地區(qū)群眾的生活水平，進而促進國家的經(jīng)濟建設；三是有利于合理地開發(fā)與利用我國的森林資源，為整個社會造福。分布在少數(shù)民族自治地方的森林資源，是全國人民的共同財富，有計劃地進行開發(fā)建設，并適當照顧當?shù)厝罕姷慕?jīng)濟利益和生活習慣，可以最大限度地發(fā)揮森林的多種效益。同時也符合全國人民和少數(shù)民族地區(qū)群眾的共同利益。

五、本條對民族自治地方林業(yè)建設的扶持包括以下三個方面的內(nèi)容：

1、在森林開發(fā)方面，有計劃有重點地開發(fā)一些民族自治地方的森林資源。在開發(fā)民族自治地方森林資源的同時，要注意培養(yǎng)少數(shù)民族的林業(yè)專業(yè)技術人員和適當招收少數(shù)民族群眾就業(yè)，并加強培訓，提高他們的工作能力。

2、在木材分配方面，要給予民族自治地方更多的自主權，并適當?shù)卣疹櫵麄兊慕?jīng)濟利益。

3、在林業(yè)基金使用方面，也要給予比一般地區(qū)更多的自主權和經(jīng)濟利益。林業(yè)基金是國家為保護森林資源，發(fā)展林業(yè)而設立的專項資金，對于民族自治地方的林業(yè)基金只能用于民族自治地方的林業(yè)建設，不能調(diào)給其它地區(qū)使用，具體使用可以由民族自治地方的主管部門自主安排。

此外、對于民族自治地方的林業(yè)建設在其他方面能夠給予照顧的，也都要依據(jù)有關規(guī)定給予一定的扶持，以幫助民族自治地方的林業(yè)發(fā)展，繁榮民族自治地方的經(jīng)濟。

第十條 國務院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作。縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。鄉(xiāng)級人民政府設專職或者兼職人員負責林業(yè)工作。

【釋義】本條是關于林業(yè)主管部門的規(guī)定。

一、法律制定出來以后，最關鍵的問題就是如何貫徹執(zhí)行，而法律的執(zhí)行，就必然要涉及到執(zhí)法機構(gòu)問題，也就是通常所說的主管部門問題。本條的規(guī)定就清楚地表明了林業(yè)主管部門就是主管林業(yè)工作的專門機構(gòu)。長期以來，由于沒有充分認識到林業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要作用，我國的林業(yè)管理機構(gòu)很不穩(wěn)定，給林業(yè)事業(yè)造成了很大的損失。因此，本條在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓的同時，對林業(yè)主管部門問題作出了規(guī)定，確定了林業(yè)的主管機構(gòu)，這對于林業(yè)事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義。

二、這里需要說明的是，“國務院林業(yè)主管部門”是指代表國務院管理全國林業(yè)工作的機關，在現(xiàn)階段就是國家林業(yè)局。1998年機構(gòu)改革后，原林業(yè)部改為國家林業(yè)局，雖然名稱及級別發(fā)生了變化，但其管理林業(yè)的職能沒有改變，仍是國務院主管林業(yè)行政的職能部門，并負責全國造林綠化、森林資源保護管理、生物多樣性保護、防治國土荒漠化和森林工業(yè)的行業(yè)管理。森林法沒有直接出現(xiàn)“國家林業(yè)局”的名稱，是考慮到今后隨著經(jīng)濟形勢及機構(gòu)改革的變化，現(xiàn)行的機構(gòu)管理體制，從機構(gòu)名稱到管理形式都有可能發(fā)生變化，但是代表國務院主管全國林業(yè)工作的機構(gòu)總是要設置的，所以森林法沒有直接出現(xiàn)“國家林業(yè)局”的名稱，而是使用了“國務院林業(yè)主管部門”。同樣，“縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門”的規(guī)定也是如此。

三、各級林業(yè)主管部門的主要職責是：依法對森林資源進行保護、利用、更新，實行管理和監(jiān)督。

根據(jù)有關規(guī)定，國務院林業(yè)主管部門的主要任務是：貫徹執(zhí)行黨和國家的林業(yè)方針、政策、法律、法規(guī)；對森林資源及森林生態(tài)環(huán)境進行保護、管理和監(jiān)督；統(tǒng)籌規(guī)劃造林綠化、森林工業(yè)、多種經(jīng)營和森林資源的綜合開發(fā)利用；指導協(xié)調(diào)林業(yè)生產(chǎn)建設和提供服務；推進林業(yè)改革，加快林業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮森林的多種功能和效益，為國家建設和人民生活提供豐富的林產(chǎn)品和良好的生態(tài)環(huán)境。其職責主要有以下幾個方面：

1、研究擬訂林業(yè)的方針、政策和法律、法規(guī)，經(jīng)批準后，組織貫徹執(zhí)行；

2、負責制定林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃，并組織實施；

3、研究和指導林業(yè)經(jīng)濟體制改革；

4、組織指導全國植樹造林、國土綠化和防護林、用材林、經(jīng)濟林等各類林業(yè)基地和項目的建設；

5、組織指導全國林政管理和森林資源的清查、監(jiān)測、審計、監(jiān)督；檢查、監(jiān)督森林采伐限額的執(zhí)行情況；

6、組織指導和協(xié)調(diào)全國森林防火和森林病蟲害防治、檢疫工作；管理武裝森林警察部隊的有關業(yè)務；

7、指導管理森林和野生動物類型的自然保護區(qū)、森林公園，負責全國野生動物和木本植物資源的保護、發(fā)展、開發(fā)利用以及瀕危物種進出口管理；

8、檢查指導全國林業(yè)公安工作，協(xié)調(diào)和督促查處破壞森林資源的特大案件；

9、組織協(xié)調(diào)全國林業(yè)科學研究，新技術開發(fā)和推廣應用，指導林業(yè)科技體制改革等等。

第十一條 植樹造林、保護森林，是公民應盡的義務。各級人民政府應當組織全民義務植樹，開展植樹造林活動。

【釋義】本條是關于植樹造林的義務性規(guī)定。

一、之所以這樣規(guī)定：一是我國是一個森林資源相對貧乏的國家。現(xiàn)有森林面積占世界森林總面積28億公頃的4.4％，人均占有森林面積僅有0.1公頃，為世界平均水平的15％，居世界第129位，森林覆蓋率13.92％，大大低于世界22％的平均水平，居世界第121位。我國現(xiàn)有森林蓄積量占世界總蓄積量3100億立方米的3％，人均占有林木蓄積量8立方米左右，僅為世界平均水平83立方米的12％。因此，大力植樹造林，提高森林覆蓋率是擴大森林資源，保證林業(yè)事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的迫在眉睫的任務。二是植樹造林，綠化祖國，是改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的關鍵措施；是建設社會主義物質(zhì)文明和精神文明的重要組成部分，是造福子孫后代的千秋大業(yè)。為此，1981年12月13日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過了《關于開展全民義務植樹運動的決議》，《決議》規(guī)定，“凡是條件具備的地方，年滿11歲的中華人民共和國公民，除老弱病殘者外，因地制宜，每人每年義務植樹3至5棵，或者完成相應勞動量的育苗管護和其他綠化任務。”因此，履行植樹造林義務和完成造林任務已經(jīng)不是一般的工作問題，而是公民的義務。這項規(guī)定，是根據(jù)我國人多地少，森林覆蓋率低，分布不均，林種結(jié)構(gòu)不合理等情況，為了保護現(xiàn)有森林，提高森林覆蓋率而采取的一項積極的法律措施。

二、“義務植樹”有三層含義：

（1）是法律規(guī)定的帶有強制性的任務，凡是規(guī)定范圍內(nèi)的單位與公民都必須履行；

（2）是無報酬的參加綠化勞動，就是說，不能因為去栽規(guī)定的三至五棵樹，或者參加相應的綠化活動，而要求付給報酬；

（3）是對國家和社會應盡的義務。因此，可以這樣理解，義務植樹是一項法律規(guī)定的，沒有報酬的，為國家和社會服務的義務性勞動。

三、為了更好地使公民履行植樹的義務，本條規(guī)定，各級人民政府應當組織全民義務植樹，開展植樹造林活動。1982年2月27日，國務院發(fā)布了《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》，該實施辦法的主要規(guī)定有：

1、縣以上各級人民政府均應成立綠化委員會統(tǒng)一領導本地區(qū)的義勞植樹運動和整個造林綠化工作，個別地方，由于氣候、土地等條件限制確實難以開展植樹運動的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市綠化委員會批準，可以不開展全民義務植樹運動，不成立綠化委員會；

2、各級綠化委員會應當組織和推動本地區(qū)各部門、各單位，通過各種形式，廣泛深入地宣傳《關于開展全民義務植樹運動的決議》和本實施辦法，宣傳全民植樹，綠化祖國的重大意義，認真做好思想動員，提高認識，造成聲勢，做到家喻戶曉，人人皆知；

3、要努力做好調(diào)查研究、規(guī)劃安排、苗木培育、技術訓練等準備工作，有計劃有步驟地開展植樹運動，要扎扎實實，講求實效，不搞形式主義和“一刀切”；

4、凡是中華人民共和國公民，男十一歲至六十歲，女十一歲至五十五歲，除喪失勞動能力者外，均應承擔義務植樹任務；各單位要將人數(shù)據(jù)實統(tǒng)計上報綠化委員會，作為分配具體任務的依據(jù)；

5、縣級綠化委員會在分配義務植樹任務時，要按照每人每年三至五棵的要求，確定具體指標，因地制宜地進行靈活多樣的安排，可以按單位劃分責任地段，承擔整地育苗、栽植和管護任務，也可以按相應勞動量，分配承擔造林綠化的某一單項的任務，任務可以一年一定，也可以一定幾年；

6、義務勞動，限于用在本縣、本市所轄范圍，營造國有林和集體林；

7、對義務植樹，各單位每年都要進行檢查，并將完成情況據(jù)實上報。綠化委員會應當定期組織評比，成績優(yōu)異的，要給予表揚和獎勵；

8、年滿十八歲的成年公民無故不履行此項義務的，所在單位要進行批評教育，責令限期補栽,或者給予經(jīng)濟處罰，整個單位沒有完成任務的,要追究領導責任，并由綠化委員會收繳一定數(shù)額的綠化費。

根據(jù)有關規(guī)定，植樹造林應遵守植樹造林規(guī)程，實行科學造林，保證質(zhì)量。縣級人民政府對造林應認真組織驗收，核實造林面積。對所造林木應按面積抽取2％以上進行檢查，成活率不足85％的，不得計入年度造林完成面積。

第十二條 在植樹造林、保護森林、森林管理以及林業(yè)科學研究等方面成績顯著的單位或者個人，由各級人民政府給予獎勵。

【釋義】本條是關于對在植樹造林、保護森林、森林管理及林業(yè)科學研究等方面做出顯著成績的單位和個人給予獎勵的規(guī)定。

一、對