公民在依據(jù)流程，獲得國有土地的所有權(quán)之后，可以按照自己的意愿，決定是否將土地進(jìn)行買賣、租賃等，就實(shí)際情形來說，如果公民具有理財(cái)能力，一般會(huì)選擇將土地投資入股，交由公司管理，從而獲取經(jīng)濟(jì)利益，就實(shí)際情形來說，土地入股存在的問題有哪些?

一、土地承包經(jīng)營權(quán)入股的內(nèi)涵

入股這一流轉(zhuǎn)方式在《農(nóng)村土地承包法》土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式中被提及過，但并未對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)入股做實(shí)質(zhì)內(nèi)涵界定。

有學(xué)者從入股經(jīng)營的角度，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)入股提出看法：“現(xiàn)實(shí)中入股經(jīng)營這種流轉(zhuǎn)方式的內(nèi)涵極不統(tǒng)一,入股或股份經(jīng)營的情形共有三種。首先是動(dòng)態(tài)股權(quán)制，其次是入股分紅制, 最后是土地股份合作經(jīng)營制,”[1]。

有學(xué)者認(rèn)為“土地承包經(jīng)營權(quán)入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間將土地承包權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營，以及其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為”[2]。

也有學(xué)者認(rèn)為“入股，是指通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營;通過其他承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展現(xiàn)代化、集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”。通過比較，筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)入股一方面是指通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)并把這種權(quán)利作為股權(quán)在公平、自愿原則下聯(lián)合起來從事現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，另一方面也指通過其他承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)并把這種權(quán)利折價(jià)為成立的股份制有限公司股份，投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)入股存在的問題

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)入股的正當(dāng)性爭議

《物權(quán)法》第128條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì), 可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股, 從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。浙江、重慶、天津以及山東等地方政府根據(jù)國家法律法規(guī)紛紛出臺(tái)暫行辦法。廣東省農(nóng)業(yè)廳的專題調(diào)研表明“入股在廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中占最大比例, 流轉(zhuǎn)面積為151萬畝, 占流轉(zhuǎn)總面積的35.9%”。[8]吸取廣東經(jīng)驗(yàn)，福建、浙江紛紛試點(diǎn)，隨后全國不同地方都開始不同程度的嘗試。土地入股農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社在實(shí)踐中逐步得到認(rèn)可，但理論界對(duì)于入股這一土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的正當(dāng)性爭議不減。支持者認(rèn)為這不僅有利于增加對(duì)技術(shù)、資金入股的吸引力,有利于發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、綠色農(nóng)業(yè), 推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)化邁進(jìn); 有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高;有利于把農(nóng)民從土地上解放出來, 解決農(nóng)民既想外出務(wù)工又不想拋棄土地的矛盾, 有利于增加農(nóng)民收入。[9]反對(duì)者認(rèn)為成立農(nóng)民專業(yè)合作社的主要目的不是要農(nóng)民用土地入股合作社實(shí)行集體生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還必須應(yīng)以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)。反對(duì)的深層次原因在于我國農(nóng)村基本國情：人多地少，分布不均。社會(huì)保障功能被賦予在農(nóng)村承包地上。

支持者和反對(duì)者都從不同的角度對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)入股闡述了自己的立場(chǎng)，支持者看到了入股所帶來的紅利：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益不斷提升，生產(chǎn)效率快速提高，農(nóng)民增收穩(wěn)步提高。然反對(duì)者的意見不容忽視。實(shí)踐中，確實(shí)存在難以逃避的法律風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生難以控制的社會(huì)保障問題：當(dāng)農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營不善，破產(chǎn)將至，土地承包經(jīng)營權(quán)是公司的登記資產(chǎn)，勢(shì)必成為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的一部分，破產(chǎn)清算讓農(nóng)民失去賴以生存的土地，生活保障難以為繼。

(二)平等協(xié)商、自愿、有償原則的落實(shí)障礙

土地承包經(jīng)營權(quán)入股在法律規(guī)范中盡管并沒有做詳盡的規(guī)定，但各個(gè)地方的農(nóng)村在土地改革中已經(jīng)進(jìn)行了很多嘗試。如浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)牧南村土地股份合作公司，紹興縣王壇鎮(zhèn)南岸村土地股份合作社，四川省成都市錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)紅砂村土地承包經(jīng)營權(quán)入股組成紅砂花鄉(xiāng)生態(tài)旅游管理公司等。在這些大膽探索中，有值得借鑒和推廣的經(jīng)驗(yàn)，也出現(xiàn)了很多讓人擔(dān)憂的問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)府干預(yù)過多，強(qiáng)制村民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)企業(yè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。西南大學(xué)學(xué)生田某以四川省邛崍市，重慶市榮昌縣、北碚區(qū)為調(diào)研樣地，在2007 年7 月至2008 年1 月數(shù)月間，對(duì)三個(gè)研究區(qū)的1072 戶農(nóng)戶分別進(jìn)行問卷調(diào)查，收回有效問卷970 份，其中參與土地流轉(zhuǎn)的問卷865 份，通過調(diào)查得出的結(jié)論之一是: 政府干預(yù)成為土地流轉(zhuǎn)的最大促成因素。地方政府困于發(fā)展壓力，追求政績，只看企業(yè)入駐增加稅收，在因土地補(bǔ)償、租金、土地折股達(dá)不成一致時(shí)，強(qiáng)迫農(nóng)民以土地承包經(jīng)營入股。這樣的做法不僅損壞政府形象，破壞干群關(guān)系，疏遠(yuǎn)黨群關(guān)系，而且違背了《農(nóng)村土地承包法》第三十三條“平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”之規(guī)定。

(三)改變?nèi)牍赏恋氐霓r(nóng)業(yè)用途時(shí)有發(fā)生

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”。作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市在頒布的《服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施意見》中表述到“在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資入股”。可見，無論是法律規(guī)定還是地方規(guī)章，都嚴(yán)令不得改變流轉(zhuǎn)土地用途。但現(xiàn)實(shí)中，作為承租方的企業(yè)和專業(yè)合作社，對(duì)流轉(zhuǎn)過來的土地并未全部作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和種植，而是在經(jīng)濟(jì)利益和資本運(yùn)作中，改變或者變相的改變了入股流轉(zhuǎn)土地的用途。這主要呈現(xiàn)兩種改變的趨向：一是土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)企業(yè)，流轉(zhuǎn)而來的農(nóng)村土地變相進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。2009 年河北省香河縣以1150 元/畝的價(jià)格流轉(zhuǎn)了村民4000畝土地，當(dāng)?shù)卣?0 萬元/畝的價(jià)格高價(jià)出讓給了一家名為萬通地產(chǎn)的房地產(chǎn)開發(fā)公司。[11]二是入股農(nóng)地不種糧。有研究指出：“在有些地方，耕地流轉(zhuǎn)給業(yè)主后，有15%的耕地用于發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，真正用于種糧的耕地只有6%左右”。[12]據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1980 年到2005 年，水果種植的面積從0.14 億畝上升到1.5 億畝，蔬菜的種植面積從0.71 億，畝擴(kuò)大到2.66 億畝，糧食面積則從17.6 億畝下降到15.6 億畝[13]。這種改變?nèi)牍赏恋氐霓r(nóng)業(yè)用途，最終導(dǎo)致實(shí)際耕地?cái)?shù)量減少，違背土地承包經(jīng)營權(quán)的入股初衷，嚴(yán)重影響我們國家的糧食安全。

(四)土地入股經(jīng)營失敗后處置困難

流轉(zhuǎn)土地缺乏總體規(guī)劃，入股公司破產(chǎn)后后續(xù)利用難度大。對(duì)于偏遠(yuǎn)山村，地勢(shì)不平，流轉(zhuǎn)土地需要改造整治，使土地連片，易于公司進(jìn)場(chǎng)開發(fā)。由于前期土地入股農(nóng)業(yè)企業(yè)或者專業(yè)合作社難度較大，對(duì)于流轉(zhuǎn)來的土地缺乏總體規(guī)劃，以至于公司破產(chǎn)清算后，歸還農(nóng)民土地難以回歸流轉(zhuǎn)前的使用狀態(tài)。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四條之規(guī)定“對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的債務(wù), 應(yīng)當(dāng)由成員出資、公積金、國家財(cái)政直接補(bǔ)助、他人捐贈(zèng)以及合法取得的其他資產(chǎn)來承擔(dān)責(zé)任”。土地承包經(jīng)營權(quán)折價(jià)入股農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社，入股土地成為了公司、合作社的登記資產(chǎn)。當(dāng)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)面臨破產(chǎn)清算時(shí)，理應(yīng)把土地承包經(jīng)營權(quán)作為財(cái)產(chǎn)償還給債權(quán)人。但是當(dāng)該土地承包經(jīng)營權(quán)是通過家庭承包方式取得的，用這一類型的土地償還債務(wù)，農(nóng)民將失去土地，就會(huì)失去生存的最后一根稻草。

債權(quán)人為當(dāng)?shù)卮迕瘢性诜梢?guī)范之內(nèi)，當(dāng)債權(quán)人為非當(dāng)?shù)卮迕駮r(shí)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織之外的公民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，是為法律所不允許的，也會(huì)導(dǎo)致大量城市民眾和經(jīng)濟(jì)組織到農(nóng)村大搞圈地運(yùn)動(dòng)，有違國家大政方針和法律法規(guī)。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第19 條規(guī)定“農(nóng)地股份合作制企業(yè)解散時(shí), 入股的土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶”。但農(nóng)地作為入股企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)，按照破產(chǎn)法原理,在破產(chǎn)清算時(shí)理應(yīng)列為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn), 參與破產(chǎn)清算，二者之間有明顯沖突。實(shí)踐過程中出現(xiàn)兩難境地：入股土地參與破產(chǎn)清算違背法律規(guī)定，如果退還村民入股土地，則難保債權(quán)人利益。正是由于當(dāng)前的土地政策和法律規(guī)定的沖突，導(dǎo)致入股這一流轉(zhuǎn)土地形式在實(shí)踐過程中難以得到有效實(shí)施，致使更多工商業(yè)資本投資農(nóng)村持觀望態(tài)度。

理財(cái)者，在投資之前，必須理解相關(guān)法律的規(guī)定之后，在充分了解風(fēng)險(xiǎn)之后，再做出入股的決定，可以減少很多土地入股可能會(huì)遇到的問題。通過此種方法，不僅能使職員的權(quán)益得到保障，也能維持社會(huì)公平競(jìng)爭風(fēng)氣，預(yù)防非法集資案件的發(fā)生。

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