一、行政賠償先行處理程序的制度構(gòu)造

我國(guó)《國(guó)家賠償法》第9條第2款規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)一并提出。”《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(1997年4月29日)第4條第2款規(guī)定：賠償請(qǐng)求人單獨(dú)提起行政賠償訴訟，須以賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理為前提。賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確定的賠償數(shù)額有異議或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不予賠償，賠償請(qǐng)求人有權(quán)向人民法院提起行政賠償訴訟。

這些條文確立了國(guó)家賠償中的先行處理(以下簡(jiǎn)稱(chēng)先行處理)，即在一般情況下，先行處理是指在行政賠償請(qǐng)求人向人民法院?jiǎn)为?dú)提起行政賠償訴訟之前，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償問(wèn)題依法進(jìn)行處理，如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理未解決爭(zhēng)端，則行政賠償請(qǐng)求人方可提起行政賠償訴訟的行政程序。先行處理使眾多的行政賠償案件能夠在行政程序中得到及時(shí)的解決，既體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的尊重，又迅速有效地保障了賠償請(qǐng)求人及時(shí)獲得賠償救濟(jì)的權(quán)利。與此同時(shí)，行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋也從不同角度對(duì)先行處理作出了規(guī)定。[1]

這個(gè)界定使得先行處理具備以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，先行處理是在行政賠償請(qǐng)求人單獨(dú)提出行政賠償訴訟之前所適用的行政程序。行政訴訟、行政賠償訴訟盡管均歸人民法院行政庭進(jìn)行審理，但二者卻是兩種在性質(zhì)上和審判程序上存在較大差異的不同種類(lèi)的訴訟，行政訴訟是審查被訴具體行政行為是否合法的制度，行政賠償訴訟制度是確認(rèn)違法行政行為是否承擔(dān)賠償責(zé)任的訴訟制度。[2]國(guó)家賠償法要求的僅僅是行政賠償請(qǐng)求人單獨(dú)提出行政賠償訴訟之前必須先向行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出先行處理;如果行政賠償請(qǐng)求人在行政復(fù)議或者行政訴訟過(guò)程中一并提出行政賠償訴訟請(qǐng)求，直接對(duì)違法性問(wèn)題以及賠償問(wèn)題同時(shí)解決，就可以繞開(kāi)行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償案件自行處理的前置程序，直接在行政復(fù)議和行政訴訟過(guò)程中一并解決具體行政行為的違法性問(wèn)題以及賠償問(wèn)題，因此也就談不上行政賠償處理程序的先行問(wèn)題;第二，先行處理主要解決的是賠償問(wèn)題，而不是具體行政行為的違法性問(wèn)題。在國(guó)家賠償法實(shí)施后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，將先行處理稱(chēng)為“行政先行處理程序”，筆者認(rèn)為，這樣的稱(chēng)謂需要加以澄清，否則會(huì)對(duì)正確理解“先行處理“形成一定障礙。根據(jù)國(guó)家賠償法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，先行處理是在賠償請(qǐng)求人單獨(dú)提出行政賠償訴訟之前必須經(jīng)過(guò)的程序;而行政賠償訴訟解決的僅僅是賠償問(wèn)題，而不是行政行為的違法性問(wèn)題。正如學(xué)者所言：行政復(fù)議以及行政訴訟是解決具體行政行為違法性的關(guān)鍵程序，而行政賠償訴訟程序以及先行處理是解決賠償數(shù)額的關(guān)鍵程序。也就是說(shuō)，先行的僅僅是行政行為的違法性被確認(rèn)之后的賠償程序，而不是違法性的行政先行處理，所以，將該程序稱(chēng)為“先行處理”較“行政先行處理程序”更加妥當(dāng)。正是基于這種原因，我國(guó)的行政賠償體制將違法行政行為的確認(rèn)權(quán)分別賦予了不同的機(jī)關(guān)——行政復(fù)議機(jī)關(guān)、受訴人民法院、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或者其他依法享有法定監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)。第三，先行處理是行政程序，而不是司法程序。這也是各國(guó)之所以選擇該程序作為前置程序的原因之一，不像司法程序那么嚴(yán)格、正式，可以基于行政權(quán)的運(yùn)行采取較為寬松的解決方案，也正是基于行政程序的特點(diǎn)，先行處理可以采用和解等相對(duì)隨意性比較大的方式結(jié)案;第四，在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)一并處理違法性及賠償問(wèn)題時(shí)，行政程序區(qū)分為行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法性的確認(rèn)以及行政機(jī)關(guān)對(duì)賠償問(wèn)題的確認(rèn)。有學(xué)者認(rèn)為：“按照國(guó)家賠償法第32條的規(guī)定，賠償請(qǐng)求人申請(qǐng)國(guó)家賠償應(yīng)從行政行為被依法確認(rèn)為違法開(kāi)始。由于《國(guó)家賠償法》并未對(duì)確認(rèn)程序限定期限，如果請(qǐng)求人申請(qǐng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償[3]，義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)確認(rèn)拖延不決，那么申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)恼?qǐng)求就無(wú)從開(kāi)始，國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效也就缺乏實(shí)際意義了。”[4]筆者認(rèn)為，這里實(shí)際上涉及到對(duì)先行處理功能的理解上的差異，如前所述，先行處理僅僅解決行政賠償問(wèn)題，而不解決違法性問(wèn)題;即使在一并向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出違法確認(rèn)請(qǐng)求和賠償請(qǐng)求的案件中，也存在一個(gè)確認(rèn)程序和賠償程序的區(qū)分，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先解決行政行為的違法性問(wèn)題，然后解決賠償問(wèn)題。[5]只不過(guò)由于具體行政行為的違法性確認(rèn)機(jī)關(guān)和賠償確認(rèn)機(jī)關(guān)的混同，容易讓人誤以為確認(rèn)程序是先行處理的一個(gè)組成部分。在上述問(wèn)題中，如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)確認(rèn)拖延不決，請(qǐng)求人可以通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟途徑對(duì)具體行政行為的違法性問(wèn)題加以解決。第五，先行處理能夠解決行政復(fù)議以及行政訴訟途徑無(wú)法解決的行政事實(shí)行為的違法性確定問(wèn)題。(對(duì)于該問(wèn)題，稍后詳述)二、先行處理的預(yù)定功能