從理論上說(shuō)，國(guó)家從事這些高度危險(xiǎn)性的行業(yè)是為公共或公益上的必要，如果因?yàn)楣嬷康亩承┨囟ǖ膫€(gè)人遭受犧牲，則有悖于社會(huì)公正。因此，應(yīng)當(dāng)按照公共負(fù)擔(dān)平等的原則將行政危險(xiǎn)造成的損害由個(gè)人承擔(dān)轉(zhuǎn)移給社會(huì)全體承擔(dān)，即應(yīng)當(dāng)由國(guó)家對(duì)因行政機(jī)關(guān)從事危險(xiǎn)行業(yè)而造成的損害承擔(dān)行政賠償責(zé)任。也就是說(shuō)，國(guó)家從事某些國(guó)計(jì)民生不可或缺但又具有高度危險(xiǎn)性的行業(yè)時(shí)，無(wú)論有無(wú)過(guò)錯(cuò)或者是否違法，只要有損害結(jié)果發(fā)生，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。現(xiàn)在，世界上不少國(guó)家都作出了類似的規(guī)定。如法國(guó)規(guī)定，因公共財(cái)產(chǎn)、公共職業(yè)、相鄰關(guān)系、拒絕執(zhí)行法律判決和立法等產(chǎn)生的危險(xiǎn)而造成的公民的合法權(quán)益遭受損失時(shí)，國(guó)家都要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。又如英國(guó)1965年的核裝備法、煤氣法，1972年的有毒廢品安置法等也規(guī)定國(guó)家對(duì)該危險(xiǎn)行業(yè)造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，美國(guó)有的州侵權(quán)法也作出了同樣的規(guī)定。但我國(guó)對(duì)之未作出規(guī)定，并且認(rèn)為只有國(guó)家機(jī)關(guān)或者工作人員違法行使職權(quán)造成損害時(shí)，國(guó)家才對(duì)之造成的損害承擔(dān)責(zé)任，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。

(二)因國(guó)有公共設(shè)施設(shè)置或管理有欠缺而造成公民合法權(quán)益受損的賠償問(wèn)題。

國(guó)有公共設(shè)施的設(shè)置或管理毫無(wú)疑義屬于國(guó)家行政管理的范疇，如果國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其管理不當(dāng)或有欠缺，那么國(guó)家對(duì)其所造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任也應(yīng)是理所當(dāng)然的。現(xiàn)在，許多國(guó)家都規(guī)定國(guó)家應(yīng)對(duì)之承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。如日本的國(guó)家賠償法第2條規(guī)定：“因道路、河川或者其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或者管理有瑕疵，致使他人受損害時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體負(fù)賠償之責(zé)。”但我國(guó)原《國(guó)家賠償法》立法者認(rèn)為，橋梁、道路等公共設(shè)施因設(shè)置、管理欠缺而致人損害的，不屬于行政管理的范圍范疇，因而不能產(chǎn)生行政賠償。受害人若想要得到救濟(jì)，只能向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請(qǐng)求民事賠償。筆者認(rèn)為，在《國(guó)家賠償法》制定時(shí)，我國(guó)國(guó)有公共設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理體制尚處在改革過(guò)程中，國(guó)有公共設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理是否屬于行政管理范疇尚未定論，《國(guó)家賠償法》著眼于解決國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)中的違法，沒(méi)有規(guī)定公共設(shè)施致人損害的國(guó)家賠償是可以理解的。但是，現(xiàn)代行政是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和公共事務(wù)的決策、組織、管理、協(xié)調(diào)的活動(dòng)，是為整個(gè)社會(huì)提供管理和服務(wù)。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)在代表國(guó)家行使國(guó)家權(quán)力的同時(shí)還對(duì)民眾提供大量的公共服務(wù)。在這里，國(guó)家對(duì)民眾提供包括公共設(shè)施在內(nèi)的公共服務(wù)就是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)，如果因代表國(guó)家的行政機(jī)關(guān)提供的公共設(shè)施有缺陷或者管理不善而造成民眾的合法權(quán)益受損，那么國(guó)家就應(yīng)理所當(dāng)然地承擔(dān)賠償責(zé)任。例如，重慶綦江虹橋事件導(dǎo)致數(shù)十人無(wú)辜喪命，就是由于虹橋本身的缺陷造成的。如果該損失由國(guó)家來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任，將會(huì)取得較好的社會(huì)效果。民眾對(duì)政府的信任度也將會(huì)提升。

(三)自由裁量行政行為的賠償問(wèn)題

自由裁量行政行為是指行政主體對(duì)行政法規(guī)范的適用具有較大選擇、裁量余地的行政行為。自由裁量行政行為在實(shí)踐中大量存在，其原因主要有兩個(gè)：一是對(duì)某些法律事實(shí)無(wú)法在立法上作出統(tǒng)一的規(guī)定，即存在法律沒(méi)有規(guī)定的空白地帶，這時(shí)需要由行政

主體根據(jù)法律事實(shí)的具體因素自行裁量決定法律的適用;二是法律雖有規(guī)定，但其規(guī)定的是一定的幅度、種類，這時(shí)也需要行政機(jī)關(guān)在其規(guī)定的范圍之內(nèi)自由裁量。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)如果沒(méi)有自由裁量權(quán)，其執(zhí)法行為幾乎寸步難行。正因如此，有學(xué)者認(rèn)為，自由裁量權(quán)是保證行政機(jī)關(guān)提高行政效率的關(guān)鍵。既然自由裁量行政行為不可避免，并大量存在，那么，如果行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，國(guó)家應(yīng)否承擔(dān)賠償責(zé)任呢?從歷史上看，最初各國(guó)都對(duì)這種行為實(shí)行絕對(duì)豁免，將其排除在行政賠償范圍之外。但后來(lái)人們認(rèn)識(shí)到裁量權(quán)不應(yīng)是壟斷權(quán)，也應(yīng)當(dāng)受到法律約束。因此，在美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、加拿大等國(guó)，都開(kāi)始在實(shí)務(wù)中對(duì)之實(shí)行有限制的豁免，在一定條件下要求國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際可規(guī)定以下兩種自由裁量行政行為由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任：一是濫用職權(quán)的自由裁量行政行為，二是顯失公正的自由裁量行政行為。這樣規(guī)定既合理合法，又具有較強(qiáng)的操作性。

(四)精神損害的賠償問(wèn)題

通說(shuō)認(rèn)為，精神損害是指公民因侵權(quán)人的侵權(quán)行為而引起的精神上的損失，其最終的表現(xiàn)形式為精神痛苦和精神利益的減損或喪失。而精神損害的賠償則是對(duì)精神損害的彌補(bǔ)，通常指侵權(quán)人為彌補(bǔ)被侵權(quán)人的精神損害而給予的物質(zhì)上的補(bǔ)償。如前所述，我國(guó)《國(guó)家賠償法》對(duì)賠償范圍采用了列舉式規(guī)定，實(shí)際上也就是將法條中沒(méi)有列舉的部分排除在國(guó)家賠償之外，而精神損害恰好就沒(méi)有被列舉出來(lái)，也就是說(shuō)，我國(guó)《國(guó)家賠償法》至今沒(méi)有規(guī)定精神損害賠償。那么，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)侵權(quán)行為造成的精神損害國(guó)家究竟該不該承擔(dān)賠償責(zé)任呢?

首先，從歷史上看，最初法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家是將精神損害賠償排除在國(guó)家賠償范圍之外的，國(guó)家賠償范圍僅限于能以金錢來(lái)計(jì)算的損害，對(duì)于不能用金錢來(lái)衡量的精神損害，如對(duì)名譽(yù)、感情等的侵害，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。后來(lái)法國(guó)行政法院以判例的方式確認(rèn)了精神損害在國(guó)家賠償?shù)姆秶畠?nèi)。法國(guó)行政法院在1964年公共工程部長(zhǎng)訴Letisserand家屬一案中認(rèn)為，盡管缺乏物質(zhì)損害，兒子的死亡給父親造成的痛苦是可以作為給父親賠償?shù)某浞掷碛傻模虼诵姓ㄔ号袥Q國(guó)家賠償死者近親之感情損害。接著1973年德國(guó)頒布的《國(guó)家賠償法》更是在該法第2條第4款規(guī)定：“應(yīng)予賠償?shù)膿p害包括所失利益以及依據(jù)第七條標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生的非財(cái)產(chǎn)損害，”其第7條的規(guī)定為：“對(duì)于損傷身體的完整、健康、自由或者嚴(yán)重?fù)p害人格等非財(cái)產(chǎn)損害，應(yīng)參照第2條第4款予以金錢賠償。”此外，日本《國(guó)家賠償法》第4條也明確規(guī)定：除國(guó)家賠償特殊規(guī)定外，國(guó)家或公共團(tuán)體的損害賠償，依民法規(guī)定，包括對(duì)精神賠償。可見(jiàn)，在《國(guó)家賠償法》中規(guī)定精神損害賠償已呈一種國(guó)際化趨勢(shì)。

其次，從法律體現(xiàn)人文關(guān)懷，保護(hù)公民合法權(quán)益的層面來(lái)看，國(guó)家也應(yīng)承擔(dān)其侵權(quán)行為造成的精神損害賠償。隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)中法律越來(lái)越將人作為個(gè)人而不是群體對(duì)待，這一態(tài)度集中體現(xiàn)在對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重與保護(hù)上。任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人不能以任何理由和借口忽視或者侵犯公民的各項(xiàng)法定權(quán)利，其中當(dāng)然應(yīng)該包括精神權(quán)益。而且，人之所以不同于動(dòng)物，在于他的頭腦、意識(shí)和精神，在于他是一種社會(huì)動(dòng)物，因而他在受到國(guó)家侵權(quán)行為侵害的首先是精神損害。事實(shí)證明，對(duì)受害人不利的評(píng)價(jià)給其帶來(lái)的精神痛苦常常是大于其遭受到的物質(zhì)損失的。對(duì)于這種損害不予賠償不僅是不公平的，同樣也是不人道的。因此，在國(guó)家賠償制度中規(guī)定精神損害賠償顯得尤為必要。第三，從我國(guó)在國(guó)家賠償中建立精神損害賠償制度的可行性上

看，我國(guó)原立法者認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政狀況無(wú)法承受。但我國(guó)自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，因而再將財(cái)政制約作為行政侵權(quán)對(duì)精神損失賠償責(zé)任給予豁免的理由，已經(jīng)說(shuō)不過(guò)去了。據(jù)資料顯示，一些地方的國(guó)家賠償基金幾年來(lái)基本上沒(méi)動(dòng)用，這其中固然與政府官員怕?lián)p害政績(jī)、國(guó)家機(jī)關(guān)普遍存在小金庫(kù)以及國(guó)家賠償程序不利于求償?shù)仍蛳嚓P(guān)，但總的來(lái)說(shuō)，主要是立法者對(duì)發(fā)生賠償?shù)母怕使烙?jì)過(guò)高，而對(duì)國(guó)家賠償?shù)呢?cái)力估計(jì)過(guò)低。可見(jiàn)，在我國(guó)《國(guó)家賠償法》中建立精神損害賠償賠償制度是可行的。

因此，在我國(guó)《國(guó)家賠償法》中應(yīng)該建立精神損害制度。但值得注意的是：在《國(guó)家賠償法》中建立精神損害賠償制度并不是說(shuō)國(guó)家對(duì)其侵權(quán)造成的精神損害都要賠償。比如說(shuō)，因公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害所造成的精神損害和被侵害人的親屬所受到的精神損害就不應(yīng)當(dāng)賠償。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家對(duì)國(guó)家侵權(quán)行為導(dǎo)致的下列精神損害應(yīng)當(dāng)給予精神損害賠償：因人身權(quán)受到侵害所造成的精神損害;因政治權(quán)利受到侵害所造成的精神損害;因受教育權(quán)受到侵害所造成的精神損害賠償。