最后，提出了解決問題的思路，認為應當盡快停止國務院有關文件的，通過綜合行政執法試點、擴大對行政權的司法介入以及調整機構等，推進行政體制改革。同時轉變行政管理觀念，改進行政執法方式，依法解決行政處罰的“軟”與“亂”的問題。關鍵詞：行政處罰權相對集中行政處罰體制城市管理導言改革開放以來，隨著我國現代化建設步伐加快，城市的結構和功能日趨多樣化，出現了人口膨脹、環境污染、交通擁擠、居住環境惡化等一系列問題。

現代城市的經濟、人口、建筑、生活設施等高度密集，以及與之俱來的各種利益需求的矛盾，給城市管理工作帶來了諸多難題。相比之下，我國的城市管理行政執法體制卻存在著種種弊端，與依法行政的要求不相適應。

一是行政執法隊伍過多過濫。受傳統的計劃經濟影響，長期以來我國城市管理領域存在著城建監察、城管監察、規劃監察、市容監察、綠化監察、市政監察、環境監理、交通管理、工商管理等十幾支執法隊伍，五花八門，上下重疊，隊伍臃腫，“十幾頂大蓋帽，管一頂破草帽”，“擾民”、“傷民”現象屢見不鮮。

二是執法力量分散，效率低下。從市到區、街道甚至居委會都存在著執法隊伍，不能形成合力，管理不見效，難長效，事倍功半。同時各執法隊伍的職權劃分不清，交叉重疊，一條馬路多家管，一起違章多家罰。“大蓋帽多對于行政相對人行使權利非常不利，有時需要向若干個行政管理部門利，其權利難以得到保護。有時，被侵害的相對一方當事人請求行政機關保護其人身權或財產權，而若干個行政部門都有可能以權力交叉為由，一推了之”。

三是基層執法力量不足，管理不到位。由于執法力量主要集中在市、區兩級，而城市管理的主要任務和工作難點又在街道，街道又沒有執法主體資格，形成“有權管的看不見，看得見的無權管”，許多管理工作無法落實到位。四是執法與利益掛鉤，變成謀利手段。由于多年來行政機關的行政執法權力與利益沒有完全脫鉤，有的行政機關把執法當成本部門謀取不當利益的手段，有利的事情爭著管，無利的事情“踢皮球”，造成重復處罰，形成管理“真空”，甚至滋生腐敗。針對上述問題，各地在城市管理執法體制上進行了有益的探索和改革，形成了各具特色的城市管理行政執法模式。主要有聯合執法、委托執法、巡警執法、相對集中行政處罰權等。這些執法模式為強化城市管理，提升城市管理水平，積累了經驗。筆者1991年即在江蘇省揚州市從事城市管理相關工作。從1993年開始，揚州市政府就不斷探索加大城市管理工作的力度。初期，通過組建公安巡警支隊，擴大其工作職責，以加大市容管理的力度。1997年底，又采取“建管合一”的做法，成立了城市管理聯合執法總隊。1998年7月，市四套班子召開聯席會議，專題研究城市管理工作，決定組建城市管理監察支隊，將涉及城市管理的執法隊伍和執員集中起來，實行統一領導、統一管理、統一指揮、集中執法，以解決多頭執法、分散執法、難以形成合力的狀況。2000年12月28日，國務院法制辦公室(以下簡稱國務院法制辦)復函批準在揚州市開展相對集中行政處罰權試點工作，揚州有幸成為江蘇省首批獲準試點的城市之一。隨著歲月的流逝，相對集中行政處罰權現已上升為法律制度并廣泛存在和普遍應用于全國大中城市的城市管理領域。有學者認為它是“新時期我國全面建設小康社會的必然選擇”。

還有的認為“它已經成為我國建立新的法律運行機制過程中的重要里程碑”。由于工作關系，筆者對這一制度產生了濃厚的興趣，并進而對其進行了深入探究，發現并不如此。本文試圖圍繞相對集中行政處罰權的產生背景、具體做法，探討這一制度存在的理論與實踐問題，提出在當前條件下加強和改善城市管理行政執法的一些初步思考。

一、相對集中行政處罰權制度的概念、基本做法與成效

相對集中行政處罰權制度的概念關于相對集中行政處罰權的概念，理論界、執法界的看法基本上是一致的，即“相對集中行政處罰權，是指將若干行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使;行政處罰權相對集中后，有關行政機關不再行使已經由一個行政機關統一行使的行政處罰權”。相對集中行政處罰權作為一項法律制度，是由1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)所首先規定的。該法第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”。為了積極、穩妥地實施《行政處罰法》的這一規定，《國務院關于貫徹實施〈行政處罰法〉的通知》(國發[1996]13號)進一步明確要求“各省、自治區、直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權的試點工作，結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后施行”。這樣，國務院文件正式將《行政處罰法》第16條的規定概括為相對集中行政處罰權制度，并確定通過試點逐步推行這一制度。

1、相對集中行政處罰權制度的構成要件根據《行政處罰法》第16條規定，相對集中行政處罰權制度應當由以下四個方面要件構成：

行政處罰權是一項重要的行政權力，是政府籍以管理國家和社會的重要手段。根據《行政處罰法》規定，在我國，除行政機關和法律、法規授權的組織可以成為行政處罰主體之外，其他任何組織都不能成為行使行政處罰權的主體。《行政處罰法》第16條規定的是“一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。因而集中行使行政處罰權的主體只能是國家行政機關，而不能是除此之外的任何其他組織。