所謂抽象行政行為，是指“行政機(jī)關(guān)制訂和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。”[①]包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等。它作為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的一種載體和途徑，是與具體行政行為相對應(yīng)的。所謂具體行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對特定的對象并對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為。通過兩個(gè)概念，可以清楚的看到抽象行政行為和具體行政行為二者的區(qū)別在于其調(diào)整對象的特定與否，而調(diào)整對象的特定與否又直接影響到行政行為的效力范圍的大小，從而左右法院受理行政訴訟案件的范圍。

現(xiàn)行行政訴訟法將這種“調(diào)整不特定對象”的、“具有普遍約束力”的行政行為明確排除在外，是否意味著這類行政行為無法有效的被監(jiān)督和審查呢。事實(shí)上，縱觀我國現(xiàn)有法律體系，對于抽象行政行為的監(jiān)督審查有其特殊的途徑：

(一)權(quán)力機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督。我國《憲法》規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)審查撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;縣級以上的地方各級人大常委會(huì)有權(quán)審查撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)男姓?guī)范性文件;

(二)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審查。主要包括備案審查和復(fù)議審查。國務(wù)院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務(wù)院備案，國務(wù)院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件上報(bào)備案。此外，國務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。1999年10月1日起施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并申請對這些規(guī)定(國務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章除外)代表的抽象行政行為進(jìn)行審查。

(三)司法機(jī)關(guān)的審查。我國《行政訴訟法》第53條規(guī)定，人民法院在審理行政案件時(shí)參照行政規(guī)章。對此，法學(xué)界普遍理解為授權(quán)人民法院對行政規(guī)章進(jìn)行間接審查。

通過權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)三大途徑的監(jiān)督，對于抽象行政行為的審查方式看似非常完善，行政訴訟法立法時(shí)將抽象行政行為排除于訴訟范圍外也并非毫無道理。然而為何還要討論抽象行政行為的可訴與否呢?