承包地“三權(quán)分置”對(duì)宅基地制度改革具有重要啟發(fā),可以說,打破宅基地制度改革的困局,出路就在于實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”。
總的考慮,就是參考承包地“三權(quán)分置”辦法,進(jìn)一步明晰、豐富和細(xì)化宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能,將宅基地權(quán)能由目前的“兩權(quán)”(虛置的集體所有權(quán)、無限期的農(nóng)戶占有和使用權(quán))進(jìn)一步細(xì)分為“三權(quán)”(所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)),并按照落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶占有權(quán)、放活土地使用權(quán)的思路推進(jìn)改革,形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局,充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。綜觀農(nóng)村改革實(shí)踐和土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)需要,實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”意義重大。
(一)實(shí)行“三權(quán)分置”可以豐富宅基地用益物權(quán),激活存量土地資產(chǎn),促進(jìn)農(nóng)民增收。
2007年頒布的《物權(quán)法》雖然賦予宅基地用益物權(quán),但只規(guī)定具有占有、使用權(quán),與建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)相比少了收益權(quán),更沒有明確出租、轉(zhuǎn)用權(quán),且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。
上述規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是要保障農(nóng)民基本居住權(quán),特別是防止集體經(jīng)濟(jì)組織外的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地建房,改變農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)。但相關(guān)規(guī)定也否定了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,既不公平,也不符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí),實(shí)際上,在廣大沿海地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部宅基地私下出租、轉(zhuǎn)讓已很普遍。實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”,在堅(jiān)持和強(qiáng)化宅基地集體所有的基礎(chǔ)上,允許農(nóng)戶宅基地占有權(quán)自愿、有償在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,宅基地使用權(quán)自愿、有償在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外有條件流轉(zhuǎn)和抵押,既可以顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值,激活大量“沉睡”的農(nóng)村土地資產(chǎn),規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為,有效增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入,又能有效維護(hù)集體成員權(quán)利,防止非集體成員侵占集體所有土地,保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
(二)實(shí)行“三權(quán)分置”可以優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置,促進(jìn)用地節(jié)約,推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。
我國目前宅基地?zé)o償無限期的福利分配制度,一方面,助長(zhǎng)了農(nóng)戶多要、多占宅基地,加劇違法占地、違法建房,導(dǎo)致宅基地不斷擴(kuò)張和蔓延;另一方面,大量進(jìn)城農(nóng)民的宅基地缺乏合法退出渠道,處于閑置、固化狀態(tài),農(nóng)村不能更新又進(jìn)一步導(dǎo)致新增用地需求難以滿足,加大農(nóng)民建房困難。隨著人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,每年有1000萬以上農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城,但村莊用地每年還要增加一二百萬畝。歷年農(nóng)村建房違法用地宗數(shù)一般占違法用地總宗數(shù)的八成左右。到2015年底,全國村莊面積2.87億畝,是城鎮(zhèn)面積的2.09倍,其中大部分是宅基地。
實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”,農(nóng)戶宅基地可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有償退出和轉(zhuǎn)讓,宅基地使用權(quán)可以在更大范圍內(nèi)有限期流轉(zhuǎn),既有利于盤活利用閑置、空閑土地,減少農(nóng)民建房難和農(nóng)村違法用地,又有利于發(fā)揮土地資源的要素功能,助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
(三)實(shí)行“三權(quán)分置”可以明晰宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,維護(hù)土地權(quán)益,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
我國農(nóng)村宅基地?zé)o償分配、無限期占用的制度,造成宅基地權(quán)利邊界模糊、權(quán)能關(guān)系混亂,由此導(dǎo)致集體所有權(quán)事實(shí)上被虛置,集體經(jīng)濟(jì)組織失去了對(duì)宅基地必要的處分權(quán)和收益權(quán),集體所有的權(quán)利無從體現(xiàn);農(nóng)戶宅基地使用權(quán)事實(shí)上成為農(nóng)戶私有權(quán),有的農(nóng)戶還通過私下交易掌握了收益權(quán),但無論是轉(zhuǎn)讓、出租人還是受讓、承租人,其利益都缺乏法律保障,具有不確定性。
實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”,在法律和政策上明晰“三權(quán)”權(quán)能邊界、權(quán)能關(guān)系,有利于堅(jiān)持和鞏固集體所有制,維護(hù)所有者、占有者、使用者各方權(quán)益,既可以增加集體和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)預(yù)期,促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè);又保障了農(nóng)戶長(zhǎng)期保留或自愿退出宅基地的權(quán)利,解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂,促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。
(四)實(shí)行“三權(quán)分置”可以協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)改革,形成改革合力,放大改革效應(yīng)。
實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”,對(duì)于農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)來說,破解了流轉(zhuǎn)一律限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的制度障礙,農(nóng)戶在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地收益將顯著增加,流轉(zhuǎn)動(dòng)力和活力將全面激發(fā);流轉(zhuǎn)收益增加后,集體財(cái)力會(huì)相應(yīng)增強(qiáng),將促進(jìn)宅基地有償退出;有償退出和有償流轉(zhuǎn)的擴(kuò)大,充分顯化宅基地價(jià)值后,將倒逼宅基地有償使用的全面實(shí)施,從而有力推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作。對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)來說,不再將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,有利于對(duì)抵押物處置權(quán)的實(shí)現(xiàn),這將顯著激發(fā)金融機(jī)構(gòu)開展抵押業(yè)務(wù)的積極性。
另外,同步推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”和宅基地“三權(quán)分置”,對(duì)于舉家遷往城鎮(zhèn)、希望同時(shí)轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的農(nóng)戶來說,也創(chuàng)造了有利條件。
總之,實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”,可有效化解相關(guān)改革面臨的難題,協(xié)同推進(jìn)改革,取得更大成果。
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姚瑤律師,女,畢業(yè)于河北大學(xué)法律專業(yè)。以優(yōu)異成績(jī)通過國家司法資格考試,于2013年取得律師資格證,至今就業(yè)于河北神威律師事務(wù)所,現(xiàn)為本所副主任,合伙人。是邯鄲市司法局下設(shè)民商事專業(yè)委員會(huì),公益與公共法律服務(wù)專業(yè)委員會(huì)委員,擔(dān)任多家政府、企事業(yè)單位常年法律顧問。 業(yè)務(wù)方面:法律理論功底扎實(shí),自執(zhí)業(yè)以來辦理民刑、非訴案件上千余件,有豐富的庭審辯論經(jīng)驗(yàn)以及辦案經(jīng)歷,業(yè)務(wù)能力強(qiáng),作為專職律師培養(yǎng)了對(duì)事物透徹的分析能力。 本人性格方面:柔中帶剛,沉穩(wěn)理性,責(zé)任心強(qiáng);能夠設(shè)身處地的站在當(dāng)事人角度考慮問題,解決問題;有較強(qiáng)的溝通組織能力,善于人際交往。始終秉承“能夠打硬仗,善于打勝仗”的執(zhí)業(yè)理念,盡自己所能做好每一個(gè)案件,最大限度維護(hù)好每一位委托人的合法權(quán)益,贏得當(dāng)事人的廣泛好評(píng)。 ???????神威律師事務(wù)所系A(chǔ)AA級(jí)律師所、省級(jí)示范所、省先進(jìn)律師所。 ???????地址:河北省邯鄲市人民路515號(hào)創(chuàng)鑫華城廣場(chǎng)A座904號(hào)、905號(hào)、906號(hào)、1907號(hào)、1908號(hào) ???? 聯(lián)系電話:15832071252,辦公、傳真:0310一一5900611,電子信箱10
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