承包地“三權分置”對宅基地制度改革具有重要啟發,可以說,打破宅基地制度改革的困局,出路就在于實行宅基地“三權分置”。
總的考慮,就是參考承包地“三權分置”辦法,進一步明晰、豐富和細化宅基地產權權能,將宅基地權能由目前的“兩權”(虛置的集體所有權、無限期的農戶占有和使用權)進一步細分為“三權”(所有權、占有權和使用權),并按照落實集體所有權、穩定農戶占有權、放活土地使用權的思路推進改革,形成層次分明、結構合理、平等保護的格局,充分發揮“三權”的各自功能和整體效用。綜觀農村改革實踐和土地產權制度建設需要,實行宅基地“三權分置”意義重大。
(一)實行“三權分置”可以豐富宅基地用益物權,激活存量土地資產,促進農民增收。
2007年頒布的《物權法》雖然賦予宅基地用益物權,但只規定具有占有、使用權,與建設用地使用權和土地承包經營權相比少了收益權,更沒有明確出租、轉用權,且規定宅基地使用權不得抵押。
上述規定的出發點是要保障農民基本居住權,特別是防止集體經濟組織外的城鎮居民到農村購地建房,改變農村社會結構。但相關規定也否定了宅基地的財產權利,既不公平,也不符合農村現實,實際上,在廣大沿海地區、城鄉接合部宅基地私下出租、轉讓已很普遍。實行宅基地“三權分置”,在堅持和強化宅基地集體所有的基礎上,允許農戶宅基地占有權自愿、有償在集體經濟組織內部轉讓,宅基地使用權自愿、有償在集體經濟組織內外有條件流轉和抵押,既可以顯化宅基地財產價值,激活大量“沉睡”的農村土地資產,規范宅基地流轉行為,有效增加農民土地財產性收入,又能有效維護集體成員權利,防止非集體成員侵占集體所有土地,保證農村社會穩定。
(二)實行“三權分置”可以優化農村土地資源配置,促進用地節約,推動農村發展。
我國目前宅基地無償無限期的福利分配制度,一方面,助長了農戶多要、多占宅基地,加劇違法占地、違法建房,導致宅基地不斷擴張和蔓延;另一方面,大量進城農民的宅基地缺乏合法退出渠道,處于閑置、固化狀態,農村不能更新又進一步導致新增用地需求難以滿足,加大農民建房困難。隨著人口城鎮化進程加快,每年有1000萬以上農民轉移進城,但村莊用地每年還要增加一二百萬畝。歷年農村建房違法用地宗數一般占違法用地總宗數的八成左右。到2015年底,全國村莊面積2.87億畝,是城鎮面積的2.09倍,其中大部分是宅基地。
實行宅基地“三權分置”,農戶宅基地可以在集體經濟組織內部有償退出和轉讓,宅基地使用權可以在更大范圍內有限期流轉,既有利于盤活利用閑置、空閑土地,減少農民建房難和農村違法用地,又有利于發揮土地資源的要素功能,助力農村經濟發展。
(三)實行“三權分置”可以明晰宅基地產權關系,維護土地權益,促進城鄉協調發展。
我國農村宅基地無償分配、無限期占用的制度,造成宅基地權利邊界模糊、權能關系混亂,由此導致集體所有權事實上被虛置,集體經濟組織失去了對宅基地必要的處分權和收益權,集體所有的權利無從體現;農戶宅基地使用權事實上成為農戶私有權,有的農戶還通過私下交易掌握了收益權,但無論是轉讓、出租人還是受讓、承租人,其利益都缺乏法律保障,具有不確定性。
實行宅基地“三權分置”,在法律和政策上明晰“三權”權能邊界、權能關系,有利于堅持和鞏固集體所有制,維護所有者、占有者、使用者各方權益,既可以增加集體和農戶經濟收入,穩定經濟預期,促進新農村建設;又保障了農戶長期保留或自愿退出宅基地的權利,解除進城農民的后顧之憂,促進新型城鎮化。
(四)實行“三權分置”可以協調推進相關改革,形成改革合力,放大改革效應。
實行宅基地“三權分置”,對于農村宅基地制度改革試點來說,破解了流轉一律限定在集體經濟組織內部的制度障礙,農戶在更大范圍內流轉宅基地收益將顯著增加,流轉動力和活力將全面激發;流轉收益增加后,集體財力會相應增強,將促進宅基地有償退出;有償退出和有償流轉的擴大,充分顯化宅基地價值后,將倒逼宅基地有償使用的全面實施,從而有力推動農村宅基地制度改革試點工作。對于農民住房財產權和宅基地抵押擔保轉讓試點來說,不再將宅基地使用權流轉限定在集體經濟組織內部,有利于對抵押物處置權的實現,這將顯著激發金融機構開展抵押業務的積極性。
另外,同步推進承包地“三權分置”和宅基地“三權分置”,對于舉家遷往城鎮、希望同時轉讓承包地和宅基地的農戶來說,也創造了有利條件。
總之,實行宅基地“三權分置”,可有效化解相關改革面臨的難題,協同推進改革,取得更大成果。
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