在環(huán)境保護制度中,有一項被稱之為“環(huán)境保護的刺激”的制度,這一制度開始時主要包括“污染者負擔”、國家環(huán)境保護的財政補貼、低息或無息貸款、價格優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等行政措施[1],到后來,逐步發(fā)展為市場化的經濟手段的運用,如資源的有償使用、環(huán)境保護合同[2]、排污交易制度等等。在國際上于1998年在美國芝加哥股市開始了“減少溫室氣體”的證券交易,出現(xiàn)了所謂世界環(huán)境服務市場[3].這些都表明,環(huán)境保護中的經濟手段得到了廣泛的運用,環(huán)境資源“服務”交易也已成為世界范圍內的環(huán)境保護新熱點。但是,仔細考察人們常用的“環(huán)境保護的經濟手段”,卻發(fā)現(xiàn)它不是一個法律的概念,尤其不是一項法律制度,正因如此,在我們現(xiàn)有的教科書中很難用一個規(guī)范化的制度來表述它的內容,只好借用環(huán)境科學或經濟學的表達方式。實際上,我以為,所謂“環(huán)境保護的經濟手段”無非是兩類制度的綜合:即政府財政收支制度和環(huán)境使用權交易制度,前者為典型的公法手段,后者為私法手段。在此,僅檢討環(huán)境使用權交易制度。
一、環(huán)境使用權交易制度的起源
環(huán)境使用權交易制度起源于美國,這一制度在我國有學者稱為“排污交易[4]”。它一直被認為是一項法律化的經濟手段,其產生經歷了由單項制度到綜合性制度的發(fā)展過程。
排污交易制度在美國的建立,緣于美國各界對完全采取行政措施的環(huán)境保護法的不滿,其主要意見為:(1)環(huán)保法對技術改革缺乏刺激作用;(2)環(huán)境管理體制對經濟增長和變化缺乏靈活性;(3)在執(zhí)行環(huán)境質量標準中,直接或間接地忽視了經濟效益;(4)國家環(huán)保局對點源的控制過于嚴格和細致;(5)在制定技術基本規(guī)范中,國家環(huán)保局對技術問題插手過多[5].
這些問題表明現(xiàn)行管理體制存在弊端,必須尋求建立在既定的環(huán)境目標和過去工作的基礎上的管理政策和體制的改革方案。這種改革將使環(huán)境政策和管理體制轉向市場化的手段,即建立排污交易運行系統(tǒng)。
1986年11月18日,美國政府簽發(fā)了國家環(huán)保局《排污交易政策總結報告書》,并于1986年12月4日正式頒布。這份報告全面闡述了排污交易政策及一般原則,并取代了1979年頒發(fā)的“泡泡政策[6]”,成為美國國家環(huán)保局在清潔空氣法下指導“泡泡”削減污染物的主要依據(jù)。該制度由四個部分組成,它們是泡泡、總量控制、排污補償和排污削減使用的銀行貯存。
1.泡泡
即將一個工廠的多個排放點、一個公司下屬的多個工廠或一個特定區(qū)域內的工廠群視為一個“泡泡”。在泡泡內部,允許一些污染源增加排放,而其他污染源則要更多地削減以抵銷排放量的增加。泡泡必須將泡泡內部的污染物削減到所規(guī)定的基準排放水平以上。在非達標地區(qū),國家環(huán)保局要求只有在此基準排放水平再多削減20%的前提下,才能批準組合泡泡和實行排污交易。
2.總量控制
在泡泡內部實行污染物排放總量控制,并根據(jù)國家有關政策和法規(guī),確定泡泡內污染物排放總量的控制標準或污染物的削減總量。在達到允許的排放總量的前提下,泡泡可以按照實際的技術經濟條件,決定內部各個污染源的排放水平和削減水平。在泡泡內實行總量控制,可以充分發(fā)揮企業(yè)治理污染的積極性,因為它可使工廠企業(yè)(而不是政府管理部門)決定如何達到削減目標,從而避免了控制費用高的污染源的過度削減,減少污染控制的總費用。
3.排污補償
在非達標區(qū),新擴改的項目,必須取得相應的排污削減量以“抵銷”或補償它們本身的排放,這種排污削減量可以在本廠、本公司內部或在泡泡內調劑,也可以通過許可證交易市場或貯存排污削減信用的銀行購買。這一政策在保證大氣質量標準的實現(xiàn)和維護的同時,允許非達標地區(qū)的工業(yè)繼續(xù)得到發(fā)展。
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