作為市場經濟主體的一種特殊代謝手段的破產,在使債權人得到公平清償的同時,也不可避免地給社會帶來了消極影響。為減少或抑制破產所帶來的消極影響并使債權得到更充分的滿足,破產和解制度應運而生。所謂破產和解制度,就是指破產程序開始后,債務人和債權人之間在互諒互讓的基礎上就債務人延期清償債務,減少債務數額,進行整頓等事項達成協議以中止破產程序,防止企業破產的制度。囿于我國破產和解立法存在的缺陷,我國的破產和解制度的應有功能并沒有充分地發揮出來,因而,從立法上探討破產和解制度的完善,從而促進破產和解制度應有功能的充分發揮,已是當務之急,一、我國現行破產和解立法之檢討1、我國現行破產和解制度在立法體例和運用上的二元化與市場經濟的要求相悖離。和解制度作為防止或避免破產的程序制度,應由國家統一立法加以規定,保持程序制度在各個方面的協調一致。但是,我國現行和解制度在立法上和適用上,與和解制度的一體化要求相距甚遠。由于我國破產立法受所有制觀念的限制,受經濟體制改革進程的制約,《企業破產法》(試行)規定了國有企業的和解與整頓制度,《民事訴訟法》則規定了適用于非國有企業的和解制度。立法上的不統一,導致適用具體程序制度的不一致。2、政府行政參與和解程序的色彩過濃。和解程序作為破產程序的組成部分,不應當有政府行政的積極干預,政府更不應當超越法院的地位而成為和解程序的主角,否則,便會有政府干預法院獨立行使對破產案件的管轄權之嫌,也不符合政府對市場經濟主體的活動實施宏觀調控這一改革既定方針。但是,我國現行法規定的適用于國有企業的和解與整頓,都體現了政府行政對和解程序的過多參與。首先,債權人申請宣告債務人破產時,是否申請和解,決定權不在于債務人,而是歸其上級政府行政主管部門享有。其次,和解協議經人民法院認可后,中止破產程序,其后的整頓由債務人的上級主管部門負責,把政府直接管理企業經營活動、整頓虧損企業的行政措施引入了破產程序,從而將政府整頓虧損企業的行政措施,演變為政府行政參與法院審判程序的合法途徑,導致政企不分,帶有鮮明的計劃經濟的烙印,與建立和發展市場經濟,國家對企業實行宏觀調控的既定方針背道而馳。3、人民法院在和解程序上的積極主動作用未得到足夠的重視。破產和解程序的本質,是法院審判權范圍內的司法清理程序。同時,和解程序開始于破產程序進行中,和解的成立對破產程序有中止或終結的效力,所以,和解應完全處于法院的控制下,法院對和解程序的開始、中止或者終結應當有充分的自由裁量權。我國破產和解立法在程序上的缺陷,妨礙了人民法院在和解程序中審判職能的發揮,而政府行政對和解程序的積極干預更弱化了人民法院在和解程序上應有的主動性。首先,對于非自愿申請破產案件,是否申請對企業進行整頓由國有企業的上級行政主管部門決定,人民法院無權決定。其次,政府行政申請整頓。人民法院無權對和解或整頓申請進行必要的實質審查,只有選擇召開債權人會議討論和解方案的權力。既然和解程序實質上是法院審判權范圍內的司法清理程序,那么忽視了人民法院主動作用的和解制度,勢必等于放棄了和解程序所固有的本質屬性。二、取消雙軌制,實現破產和解制度立法的一元化按我國現行有關法律規定,國有企業被申請破產后,在破產宣告前,它并不當然地享有破產和解權。它是否有破產和解權,首先取決于其上級主管部門的態度。其上級主管部門若認為該下屬企業尚有復蘇的希望,或者有產業結構、產品結構、企業結構等方面調整的考慮,而愿意對它實施整頓,使之免于破產,則可以向法院提出整頓申請,表示其整頓意愿。只有該整頓申請有效地向法院提出后,被申請破產的企業才取得和解申請權。可見,國有企業的和解申請權是不完全的,有條件的,而非國有企業法人則不然,只要破產程序一開始,在破產宣告前,它都可以自主地行使和解申請權。因此,它的和解申請權則是充分的、完整的,而不受制于任何行政力量。
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